Die Wissenschaft hat festgestellt - ja, was eigentlich?

Hartz IV: Ten Years after - Teil II

Für die Befürworter von Hartz IV ist klar: Das Gesetz wirkt. Einen öffentlichen Höhepunkt erreichte diese positive Bilanzierung im März 2013, als Ex-Bundeskanzler Gerhard Schröder im Bundestag auf Einladung der SPD-Fraktion den Jahrestag seiner umstrittenen Sozialgesetzgebung feierte. Verwiesen wird dabei stets auf die gesunkenen Arbeitslosenzahlen seit 2005 und das wirtschaftliche Wachstum in Deutschland.

Im Mai 2006 erreichte die Zahl der Hartz IV-Bezieher mit 7,44 Millionen einen Höchststand, im Mai 2013 waren es immerhin noch 6,17 Millionen. Darunter waren 4,54 Millionen im erwerbsfähigen Alter zwischen 15 und 64 Jahren (2006: 5,4 Millionen).

Gibt es nun den behaupteten kausalen Zusammenhang zwischen Arbeitsmarktreform und dem Abbau der Arbeitslosigkeit? Mitnichten, jedenfalls was wissenschaftliche Studien anbelangt. Das Nürnberger "Institut für Arbeitsmarkt und Berufsforschung" IAB ist die wissenschaftliche Abteilung der Bundesanstalt für Arbeit und legt regelmäßig Studien zu Hartz IV vor. Dabei geht es oft um Detailfragen, etwa dass Frauen weniger häufig von Sanktionen betroffen sind als Männer oder dass Alleinerziehende deutlich seltener an betrieblichen Trainingsmaßnahmen teilnehmen als alleinstehende Hartz-IV-Empfängerinnen ohne Kinder.

Manche Studien werfen kein wirklich positives Licht auf Hartz IV, etwa wenn Hartz IV-Bezieher ihre Gesundheit schlechter einschätzen als Berufstätige oder wenn Hartz IV-Bezieher "häufig nur unsichere Jobs" erwarten. Alles Einzelstudien, die freilich wenig über den generellen Zusammenhang von Hartz IV und der Zahl der Arbeitslosen aussagen.

Das versucht zumindest im Ansatz einer Synopse die IAB-Studie von 2013 "Acht Jahre Grundsicherung für Arbeitssuchende". Darin wird vorsichtig bilanziert, der Rückgang der Arbeitslosigkeit sei "zumindest teilweise auf die Arbeitsmarktreformen der vergangenen Jahre zurückführen." Aber: "Allerdings dürfte auch der Aufschwung zwischen 2006 und 2008 dazu beigetragen haben, führte er doch dazu, dass viele Menschen ihre Beschäftigungschancen positiver einschätzten als vorher."

Eher Abschreckung als Aktivierung?

Laut dem Arbeitsmarktökonom Holger Schäfer vom Institut der deutschen Wirtschaft (IW) sei das Arbeitslosengeld II weit besser als sein Ruf, hätten eben auch Langzeitarbeitslose von dem Boom auf dem Arbeitsmarkt profitiert, was der Rückgang von fast einer Million ALG-II-Bezieher zeige. Für Matthias Knuth vom Institut Arbeit und Qualifikation der Universität Duisburg-Essen ist das aber relativ: Zwar konnte Deutschland in der Tat seinen traditionell stark überdurchschnittlichen Anteil von Langzeit-Erwerbslosen verringern, erreiche damit aber gerade einmal den EU-Durchschnittswert - und das, obwohl in den von der Euro-Krise betroffenen Ländern die Werte nach 2009 in die Höhe schossen.

Für ihn stellt sich die generelle Frage nach dem Zusammenhang von Hartz IV und Veränderungen auf dem Arbeitsmarkt: Was ist Reform, was ist Konjunktur, was sind strukturelle Veränderungen auf der Seite der Arbeitslosen oder der zu besetzenden Arbeitsplätze? Sein Fazit: Zusammenfassend wird man die Befunde dahingehend interpretieren können, dass der Abschreckungseffekt eines drohenden Abstiegs in die Grundsicherung -möglicherweise im Zusammenwirken mit tatsächlich wirksameren Beratungs- und Vermittlungsdienstleistungen - die Abgänge von "Versicherten", also Arbeitslosengeld beziehenden Kurzzeit-Arbeitslosen in Erwerbstätigkeit beschleunigt hat, während das "Aktivierungsregime der Grundsicherung an den vielfältigen Vermittlungshemmnissen der ALG II Beziehenden im Durchschnitt kaum etwas ändern konnte."

Parallel zu den politischen Bekundungen der angeblichen Hartz IV-Erfolge gab es in den vergangenen Jahren eine Reihe von wissenschaftlichen Untersuchungen, die diese in Frage stellen oder die "Kollateralschäden" benennen. Eine Studie an der Universität Oldenburg von Tobias Müller mit dem Titel "Was haben die Hartz-Reformen bewirkt" kommt zu dem Schluss, "dass der Beschäftigungsaufschwung 2006 bis Ende 2008 auch ohne die Hartz-Reformen zumindest in ähnlicher Art und Weise zustande gekommen wäre".

Kein Nachweis des Zusammenhangs zwischen Arbeitsmarktreform und Rückgang der Arbeitslosigkeit

Eine repräsentativen Umfrage unter den Abgeordneten des Bundestages, der Länderparlamente und der deutschen Europaabgeordneten zum Thema "Soziale Gerechtigkeit in Deutschland", die 2006 von der Bertelsmann-Stiftung vorgestellt wurde, zeigte: Einig sind sich Politiker und Bevölkerung in der Einschätzung, dass die soziale Gerechtigkeit in Deutschland durch die Agenda 2010 und somit Hartz IV in den vergangenen Jahren abgenommen hat. Deregulierungen am Arbeitsmarkt zeigen im internationalen Vergleich von 20 OECD-Ländern keinen Effekt hinsichtlich der Beschäftigung, so wiederum das Ergebnis einer Untersuchung, die 2007 von den Forschungsinstituten Prognos, BAK Basel und IAW Tübingen im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums durchgeführt wurde.

Als Fazit lässt sich ziehen: Zwischen den Bekundungen der angeblichen Erfolge der Hartz IV-Reformen zehn Jahre nach ihrer Einführung und der wissenschaftlichen Untermauerung dieser Behauptung klafft eine große Lücke. Einen monokausalen Nachweis des Zusammenhangs zwischen Arbeitsmarktreform und Rückgang der Arbeitslosigkeit bietet keine Studie.

Arbeitsmarktforscher Knuth kommt seinerseits zu dem Urteil: Durch die Hartz IV-Reformen sei der deutsche Arbeitsmarkt im Kern nicht "gesünder" geworden, aber auch nicht alle seine Gebrechen sind Folgen der Reformen. Es sei daher sinnvoll, jetzt und nicht erst bei der nächsten Arbeitslosenwelle über die zukunftsfähige Gestaltung des Arbeitsmarktes nachzudenken.