Mit der "Investitionsinitiative" auf dem Weg zu Schattenhaushalten?

Die Bundesregierung will Banken und Versicherungen ermöglichen, in Infrastruktur-Gesellschaften zu investieren - ein gutes Geschäft für die öffentliche Hand?

Die Kommission war hochkarätig besetzt: der Vorstandsvorsitzende der Deutschen Bank war dabei, ein Vorstandsmitglied der Allianz-Versicherung, der Direktor des Forschungsinstituts des Finanzdienstleisters Flossbach von Storch, der Vorstandsvorsitzende der Ergo-Versicherungsgruppe, weiterhin die Spitzen der deutschen Großindustrie (BASF, Siemens, Baugewerbe) und die Chefs der wesentlichen Gewerkschaften (Verdi, IG Metall, IG Bau, BCE, DGB), dazu reichlich eine Handvoll Wirtschaftswissenschaftler. Im August des letzten Jahres setzte Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel diese "Expertenkommission zur Stärkung der Investitionen" ein. Den Vorsitz übernahm Marcel Fratzscher, Präsident des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung (DIW).

Der Arbeitsauftrag war klar: privatem Kapital Wege zu bahnen, damit öffentliche Einrichtungen wie Straßen, Schulen, Energie- und Breitbandnetze erneuert und neu gebaut werden können. Das Bundeswirtschaftsministerium formuliert es so:

Es geht dabei zum einen darum, die Rahmenbedingungen für private Investitionen zu verbessern und Investitionshemmnisse abzubauen. Zum anderen geht es um Konzepte, wie in Zukunft der Erhalt und der Ausbau der öffentlichen Infrastruktur finanziert werden kann. Dafür soll insbesondere privates Kapital mobilisiert werden.

Stagnierender ÖPP-Markt

Privates Kapital für öffentliche Infrastruktur? Das gibt es bereits. Im Rahmen von Public Private Partnerships (PPP) oder Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) übernehmen Unternehmen schon lange öffentliche Aufgaben. Sie planen, errichten und betreiben beispielsweise Schulen oder Schwimmbäder, seit kurzem auch Autobahnen, alles aus einer Hand. Das Geld dafür kommt aus Mietzahlungen oder aus eigenen Einnahmen. Beide Seiten verpflichten sich vertraglich auf lange Zeiträume, meist zwischen 20 und 30 Jahren.

Aber der Enthusiasmus für solche Modelle hat auf der kommunalen Ebene merklich nachgelassen. Auch wenn insgesamt die Verbindlichkeiten aus den langfristigen Verträgen wachsen, kommen kaum neue Aufträge dazu, was übrigens die großen Baufirmen, die in diesem Feld engagiert sind, bitter beklagen. Auch die öffentliche Meinung und die Berichterstattung zum Thema haben sich bemerkenswert verändert. Während es in den 1990er Jahren noch als ausgemacht galt, dass die Privaten es einfach besser können, kommen heute häufiger skeptische Stimmen zu Wort. Diese Kehrtwende entstand nicht zuletzt durch die kritischen Stellungnahmen der Rechnungshöfe, die beispielsweise Autobahn-ÖPP unumwunden als Geldverschwendung geißelten.

Laut Schätzungen haben die bisher eingegangenen Verpflichtungen über ÖPP ein Volumen von knapp 30 Milliarden Euro. Im kommunalen Bereich handelt es sich vor allem um Bildungseinrichtungen, gefolgt von Sportanlagen und der Jugendhilfe. In den letzten Jahren kam der größte Batzen der ÖPP-Gesamtsumme von den Bundesfernstraßen. Überhaupt ist es der Bund - nicht Länder und Kommunen - der mittlerweile die Beteiligung der privaten "Dritten" (zwischen Staat und Nutzern) vorantreibt.

Mehr privates Kapital und private Beteiligung seien nötig, argumentiert Bundeswirtschaftsminister Gabriel, um die marode Infrastruktur Deutschland zu reparieren und neue Energie- und Breitbandnetze aufzubauen. Denn seit den frühen 1990er Jahren sind die Abschreibungen auf die staatliche Infrastruktur geringer als neue Investitionen. Das bedeutet nichts anderes, als dass der Wertverlust nicht ersetzt wird oder, wie nun immer häufiger zu hören ist, "Deutschland auf Verschleiß lebt". Einigermaßen plötzlich wurde "Investitionsstau", "Investitionslücke" oder "Investitionsschwäche" zum prominenten medialen Thema.

Nachdem der Verschleiß der sogenannten Daseinsvorsorge jahrzehntelang kaum beachtet wurde, häufen sich nun dramatische Warnung. Der Investitionsstau beträgt je nach Schätzung zwischen 100 und 150 Milliarden. Das bedeutet aber auch: Die "Investitionsoffensive" würde sozusagen zu "ÖPP hoch zwei" führen. Würden die Vorschläge der Kommission umgesetzt, flössen gewaltige Geldströme aus Steuermitteln und Nutzerentgelten hin zu privaten Unternehmen.

Brisante Vorschläge

Heute hat die Kommission ihren Abschlussbericht dem Minister übergeben. Die privatisierungskritische Initiative "Gemeingut in Bürgerinnenhand" hatte bereits eine aufschlussreiche Vorab-Version ins Netz gestellt.

Der Kommissionsbericht enthält ein Sammelsurium an Vorschlägen zu Steuern, Regulierung und Haushaltspolitik. Weil in der Kommission die sehr unterschiedlichen Interessen von Industrie, Finanzkapital und Gewerkschaften aufeinandertrafen, ist der Text von vielen Kompromissformeln geprägt. Aber zwei, etwas konkretere Ideen stechen heraus: Erstens eine Bundesfernstraßengesellschaft, die die deutschen Autobahnen eigenständig ("staatsfern") betreiben würde, und zweitens Fonds, die Gelder für Infrastrukturprojekte einsammeln und an die Anleger Renditen auszahlen würde.

Die Gesellschaften würden möglichst viele Projekte zusammenfassen. Durch dieses "Pooling" soll die "Projektbasis" überwunden werden. Viele einzelne Gesellschaften sind nämlich für Anleger nicht besonders attraktiv, weil sie erstens große Summen bewegen und zweitens die Risiken streuen wollen. Eventuell könnten auch "Bürgeraktien" an Kleinanleger ausgegeben werden, nach Vorstellung der Kommission allerdings aus einem separaten Fonds.

Ob die Infrastruktur-Gesellschaften privatrechtlich oder als öffentliche Anstalten organisiert sein sollten, war unter den Kommissionsmitgliedern umstritten. Auf jeden Fall könnten sie eigenständig Kredit aufnehmen. So könnten Gelder fließen, um die deutschen Straßen und öffentlichen Einrichtungen wieder instand zu setzen. Der besondere Charme dieser Konstruktion: die Schulden würden nicht im Bundeshaushalt oder bei den Ländern auftauchten.

Schon auf kommunaler Ebene war dieses Muster eines der Erfolgsgeheimnisse von ÖPP. Viele Städte und Gemeinden konnten es sich einfach nicht leisten, Bauvorhaben selbst zu finanzieren. Sie schlossen langfristige Verträge mit privaten Unternehmen. Mit diesem Vertrag in der Tasche konnten die ÖPP dann Bankkredite aufnehmen, die von den staatlichen Auftraggebern über Mietzahlungen refinanziert wurden, deren Summe aber nicht in ihren Haushalten auftauchte: Schulden machen, ohne Schulden zu machen! Die Verpflichtungen werden nämlich nur in den jeweiligen Haushaltsjahren verbucht, in dem sie auflaufen, aber nicht die Gesamtsumme über die ganze Laufzeit zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses.

Die Finanzsituation der Kommunen ist weiterhin bitter, obwohl die Bundesregierung ihnen nun mit dem "Kommunalinvestitionsförderungsfonds" einmalig 3,5 Milliarden Euro zur Verfügung stellen wird. Sie müssen die Schattenseiten des deutschen Jobwunders auffangen - zunehmende Ausgaben für Arbeitsunfähige im erwerbsfähigen Alter und für Sozialhilfe für Alte, ergänzende Zahlungen für Erwerbstätige im Niedriglohnsektor. Beispielsweise sind ihre direkten Kosten für das "Arbeitslosengeld 2" zwischen 2006 und 2011 sogar leicht angestiegen (von 9,7 auf 9,9 Milliarden Euro). Die Zahl der Menschen, die Grundsicherung im Alter oder wegen einer Erwerbsminderung erhalten, hat sich zwischen 2003 und 2013 fast verdoppelt. Anders gesagt: Der Bund, aber nicht die Gemeinden, profitieren davon, dass die Zahl der Arbeitslosen sinkt. Dazu kommen noch steigende Kosten für Jugendhilfe, Asylbewerber und Kindertagesstätten.

Die Versicherungen rufen um Hilfe

Der marode Zustand der Infrastruktur ist der Anlass für die Regierungsinitiative, mehr privates Kapital zu mobilisieren. Aber es gibt noch weitere, möglicherweise wichtigere wirtschaftliche Beweggründe. Erstens sind die Investitionen in Deutschland im internationalen Vergleich niedrig. Staatlich finanzierte Aufträge, so die Hoffnung, könnten eine Schrittmacherfunktion übernehmen und die Binnenkonjunktur beleben. Zweitens ruft die Finanzbranche seit letztem Jahr dezent um Hilfe. Denn weil die Zentralbanken weiterhin alles tun, um die Zinsen niedrig zu halten, suchen private Anleger immer verzweifelter nach lohnenden Investitionsmöglichkeiten. Die niedrigen Zinsen lassen zwar die Börsenkurse von Gipfel zu Gipfel klimmen, aber Staatsanleihen rentieren immer weniger. Besonders den Versicherungen macht diese Entwicklung zu schaffen, auch weil sie gesetzlich verpflichtet sind, Staatsanleihen zu halten.

Auf der einen Seite fehlen also Investitionen, auf der anderen Seiten fehlen attraktive Möglichkeiten, um zu investieren. Würden Versicherungen und Pensionskassen ihr Geld in öffentliche Infrastruktur-Projekte anlegen können, so die Idee, wären zwei Probleme auf einmal gelöst - der "Anlagenotstand" beseitigt und die Infrastruktur käme endlich wieder in Ordnung.

Das ist nicht nur brisant, weil die bisherigen Erfahrungen mit ÖPP wenigstens gemischt sind. Die öffentliche Hand kann sich auf Bundesebene derzeit kostenlos verschulden. Deutsche Staatsanleihen mit zehnjähriger Laufzeit fielen letzte Woche auf einen historischen Tiefstand von nur 0,1 Prozent Zinsen. Solange also keine lange Deflationsphase entsteht und die Preise in diesem Zeitraum kontinuierlich fallen, bezahlen Anleger den deutschen Staat dafür, dass er ihr Geld annimmt. Die institutionellen Anleger, die in Infrastrukturgesellschaften investieren würden, erwarten dagegen eine Rendite. Der Chef der Allianz Lebensversicherung sprach in einem Interview letztes Jahr von ungefähr sieben Prozent. Selbst wenn es letztlich keine sieben, sondern nur drei oder zwei Prozent würden - das klingt sogar für eine schwäbische Hausfrau nach einem schlechten Geschäft.

Umstrittene Nutzerfinanzierung

Sigmar Gabriel hatte vielleicht etwas ähnliches im Sinn wie die Hartz-Kommission, die einst die Vorlage für die Agenda 2010 lieferte. Diesmal allerdings zierten sich die Gewerkschaftsvertreter. Noch vor der Vorstellung des Berichts wandte sich der Bundesvorstand des DGB an die Öffentlichkeit und nannte die Schwarze Null "eine Investitionsbremse für Deutschland". Sie drangen darauf, kreditfinanzierte Infrastruktur-Investitionen nicht länger als Schulden zu zählen und so die Schuldenbremse "neu auszurichten".

Das wäre letztlich eine Rückkehr zu der sogenannten "Goldenen Regel", die von 1969 bis 2009 die bundesdeutsche Haushaltspolitik bestimmte. Bruttoinvestitionen wurden damals nicht als Verschuldung gezählt, weil sie sich gesamtwirtschaftlich (als Wachstum) auszahlen würden. Eine Rückkehr zu diesem Prinzip ist allerdings politisch kaum durchzusetzen - auch und gerade deshalb nicht, weil Deutschland gegenüber anderen europäischen Ländern auf einen rigiden Sparkurs drängt.

Die Ursachen für die klammen Kassen und Sinn oder Unsinn der Schuldenbremse wurden aber bei den Diskussionen innerhalb der Kommission ausgeklammert. Man einigte sich sozusagen darauf, dass eine Einigung nicht möglich sei. Das galt auch für einen weiteren Streitpunkt - die Umstellung von Steuerfinanzierung auf Nutzerfinanzierung. "Die Förderung der Bereitschaft der Bürger für direkte Nutzerfinanzierungsmodelle" war nämlich einer der Arbeitsaufträge der Kommission, fast ebenso wichtig wie "Die Rahmenbedingungen für institutionelle Anleger verbessern".

Die Infrastrukturgesellschaften würden über ihre Einnahmen eigenständig verfügen. Konkret könnte eine deutsche "Autobahn AG" Maut eintreiben und mit diesen Geldern das Fernstraßennetz erhalten, eventuell ausbauen. Bereits jetzt gibt es Autobahnabschnitte, die nach diesem Modell über die LKW-Maut finanziert werden. Die PKW-Maut wiederum ist eine beschlossene Sache. Sie wird kaum wieder abgeschafft werden, selbst wenn die angekündigte steuerliche Entlastung - über die KFZ-Steuer - in der Europäischen Kommission oder vor dem Europäischen scheitert. Durch den Zugriff auf diese Gebühren wäre eine private oder halbprivate Autobahn-Gesellschaft ein sicheres Geschäft.

Aber Nutzerfinanzierung ist unpopulär, besonders im Straßenverkehr. Schließlich bezahlen Autofahrer bereits jetzt Kraftfahrzeug- und Mineralölsteuern. Einheitliche Gebühren treffen außerdem reiche und arme Nutzer gleichermaßen - im Gegensatz zu einer Steuerfinanzierung, bei der das individuelle Einkommen berücksichtigt wird. Der Gewerkschaftsbund kritisierte denn auch scharf diese Stoßrichtung aus der Kommission:

Gebühren werden angehoben und ungerechte Nutzerentgelte wie die Lkw- und Pkw-Maut eingeführt. Der Marsch vom Steuer- in den Gebührenstaat ist längst Realität.

Ob sie überhaupt an Gabriels Expertenkommission teilnehmen und den Bericht mittragen sollten, war innerhalb der Gewerkschaftsvertreter umstritten. Letztlich wurden ihre Positionen in dem Bericht als eigenständiges Kapitel eingefügt - dabei sein, ohne mitzumachen, ein politischer Drahtseilakt.

Die Regierung schafft Fakten

Wahrscheinlich kommt es aber gar nicht so sehr auf den Wortlaut des Berichts an, der heute übergeben wurde. Die Bundesregierung schafft bereits Fakten, nicht im Bereich der Autobahnen. So wurden im Februar die Vorschriften geändert, an die sich Versicherungen und Pensionsfonds bei ihren Anlagen halten müssen. Seitdem können sie in Infrastrukturdarlehen und hochverzinsliche Unternehmensdarlehen investieren. Weitere regulatorische Hindernisse sollen noch aus dem Weg geräumt werden.

Hat die Finanzbranche die Bundesregierung in die Tasche gesteckt? Sagt Jürgen Fitschen (Deutsche Bank) Sigmar Gabriel (SPD), was er zu tun hat? Nein, eine solche Sichtweise wäre zu einfach, schon weil sich die gleichen Tendenzen in anderen europäischen Ländern und auf europäischer Ebene (mit dem Juncker-Plan) zeigen. In gewisser Weise sind staatlich garantierte Renditen für die Finanzindustrie folgerichtig: Weil auch durch das spottbillige Geld der Zentralbanken bisher keine eigenständige Wachstumsdynamik entsteht, sucht das Kapital zunehmend verzweifelt nach lukrativen Anlagemöglichkeiten. Lukrativ sind aber nur Investitionen, die echte Gewinne versprechen.

"Es muss uns auch weltweit besser gelingen, die riesige, nach langfristigen Anlageformen förmlich dürstende Liquidität in Investitionen zu lenken", sagte Finanzminister Schäuble in der letzten Haushaltsdebatte, in der er stolz seine Schwarze Null präsentierte und von der Regierungsfraktion dafür mit minutenlangem Applaus bedacht wurde. Eine rigide "Haushaltskonsolidierung" schließt Wachstum aus, das gibt es nur auf Pump. Vor diesem Hintergrund müssen die Ideen aus der Expertenkommission auch auf Politiker anziehend wirken. "Infrastrukturfonds" und privatrechtliche "Infrastrukturgesellschaften" (oder öffentliche Gesellschaften, die sich verschulden dürfen), böten dem deutschen Staat den Ausweg aus dem Dilemma, sich verschulden zu müssen, ohne sich verschulden zu dürfen - kreditfinanzierte Investitionen und gleichzeitig eine schwarze Null im Haushalt.