"Monetary Dominance"

Die Suche der EZB nach neuer Legitimität

Das Drama um Griechenland hat auch bei der EZB Spuren hinterlassen. Die Europäische Zentralbank stand bei diesem Konflikt im Rampenlicht und ihr Handeln würde äußerst kritisch beurteilt. Ein harter Vorwurf lautete "rechtswidrig!" und "undemokratisches Diktat!".

Für Benoît Cœuré, Mitglied des Direktoriums der EZB, war diese Erfahrung Anlass, über die institutionelle Architektur und die Legitimationsprobleme der Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) nachzudenken. Die WWU braucht einen "Konvergenzprozess 2.0", dieser benötigt jedoch eine neue politische Legitimität um zukünftige Krisen meistern zu können. Dies war der Inhalt seiner Rede bei der interparlamentarischen Konferenz "Towards a Progressive Europe" am 16.Oktober 2015 in Berlin.

Ungewöhnlich bei einem EZB-Direktor bekam der Zuhörer für einen Augenblick die Impression, hier würde nicht nur ein Technokrat, sondern vielleicht sogar ein Mensch reden:

Das Brett, das wir heute bohren wollen - die Zukunft der WWU - ist sicherlich eines der härtesten und dicksten; hier ist nicht nur Leidenschaft vonnöten, sondern auch die Fähigkeit, Enttäuschungen wegzustecken. Hätten Sie mich im Juli und August gefragt, mit welcher Leidenschaft ich an langen Sitzungen der Eurogruppe, nächtelangen Verhandlungen und Telekonferenzen teilnehme, so hätte ich wohl zurückhaltend geantwortet. Allzu oft verlieren wir aus den Augen, was wir erreichen wollen.

Benoît Cœuré

Die technokratische Selbstgewissheit hat über den Sommer hinweg Risse bekommen. Benoît Cœuré musste erkennen, dass die Zustimmung zu seiner Utopie von Europa schwindet und damit die Legitimität auch seiner Politik. Er beschreibt das bisherige Verfahren als " Output-Legitimation":

Fachleute bestimmen die relevanten Politikbereiche und die zu ergreifenden Maßnahmen. Danach werden diese von starken unabhängigen Institutionen durchgesetzt. Dies würde dann zu soliden Ergebnissen führen, die den Prozess im Nachhinein legitimieren würden.

Benoît Cœuré

Dieser technokratische Prozess ist an seine Grenzen gekommen:

Bei einem neuerlichen Konvergenzprozess darf es sich aus zwei Gründen nicht um ein technisches Projekt handeln:

Erstens geht es um Fragen - seien es Arbeitsmarktinstitutionen, Steuern oder die Organisation von Justiz und Verwaltung -, die schon von ihrer Anlage her politischer Natur sind und viel näher an den Alltag der Bürgerinnen und Bürger heranreichen, als beispielsweise die Geldpolitik es jemals tun wird.

Zweitens kann die institutionelle Architektur in einem demokratischen System nicht in erster Linie auf Zwang basieren. Im Alltag halten wir uns schließlich nicht deshalb an Regeln, weil wir stets eine Bestrafung fürchten, sondern weil wir an den Sinn dieser Regeln glauben und verstehen, dass sie nur dann funktionieren können, wenn ihre Einhaltung die Norm ist und nicht die Ausnahme.

Benoît Cœuré

Indirekt bestätigt Benoît Cœuré in diesen Sätzen die harsche Kritik an der Griechenlandpolitik der Troika. Auch für ihn basiert ein "technisches Projekt" "in erster Linie auf Zwang", mithin darauf, dass "wir stets eine Bestrafung fürchten". Über den Sommer habe er gelernt, dass Demokratie so nicht funktioniert. Demokratie brauche "Sinn" und "Glauben".

Aber schließt dies auch demokratische Mitsprache, einen tatsächlichen Einfluss der demokratisch gewählten Volksvertreter auf den Inhalt der technischen Entscheidungen ein? Dies wäre dann eine tatsächliche Konversion von Saulus zum Paulus, vom Technokraten zum Demokraten. Wir werden sehen, dass Benoît Cœuré diesen Schritt nicht tut, nicht tun kann, denn dies würde die gesamte Architektur der Institutionen der WWU auf den Kopf stellen.

"Arbeitsmarktinstitutionen, Steuern oder die Organisation von Justiz und Verwaltung" waren u.a. der Gegenstand der Auflagen, die die Troika Griechenland gemacht hat und die sie mit "Zwang", mit der Furcht vor Bestrafung, durchgesetzt hat. Was bedeutet es, wenn diese Politikbereiche Inhalt eines "Konvergenzprozess 2.0" werden sollen? Griechische Verhältnisse für den gesamten EURO-Raum, nur diesmal mit "Sinn" und "Glauben" durchsetzt? Wozu soll das gut sein? Wie stellt sich Benoît Cœuré ein zukünftiges "Europa 2.0" vor?

Benoît Cœurés Vision von Europa

In einem Vortrag am 2. Februar 2015 bei der Magyar Nemzeti Bank in Budapest, als sein technokratisches Selbstbewusstsein noch nicht angekränkelt war, hat Benoît Cœuré seine Vision der Architektur der EURO-Institutionen in offenherziger Klarheit dargelegt. Sie folgt dem Prinzip: "monetary dominance".

Entscheidungsträger in unterschiedlichen Bereichen agieren unabhängig und sind doch gleichzeitig von einander abhängig. Die Bewältigung dieser Abhängigkeiten erfordert ein starkes Regelwerk. "Monetäre Dominanz " ist das Regelwerk innerhalb des EURO-Raumes, bei der die Zentralbank unabhängig agiert, während die Fiskalpolitik durch den SGP (Stabilitäts- und Wachstumspakt) gefesselt ist.

Benoît Cœuré

An anderer Stelle im Vortrag erläutert er diese "monetary dominance" etwas näher:

In der EURO-Zone haben wir bewusst unser Regelwerk auf "Monetärer Dominanz" aufgebaut. Wir stellen damit sicher, dass die Zentralbank Preistabilität gewährleisten kann, ohne durch die Fiskalpolitik behindert zu werden. Dafür haben wir der Zentralbank volle Unabhängigkeit gewährt und gleichzeitig die Fiskalpolitik durch die Regeln des Stabititäts- und Wachstumspaktes und jetzt durch den Fiskalpakt gefesselt.

Benoît Cœuré

"Unabhängigkeit der Zentralbank" versteht Benoît Cœuré nicht etwa analog der Unabhängigkeit der Richter, die bei ihrer Urteilsfindung unbeeinflusst vom politischen oder sonstigen Druck sein sollen, sich dabei aber natürlich an die Gesetze halten müssen, sondern als ein Verhältnis der Dominanz: Die Zentralbank handelt frei, während die Fiskalpolitik gefesselt (constrained) ist.

Die Fesselung der Fiskalpolitik sei notwendig, da sonst die Politik die Notenbank gegen ihren Willen zu einer expansiven Geldpolitik nötigen könnte. Benoît Cœuré nennt eine solche Nötigung "structural dominance", die die Unabhängigkeit der Notenbank gefährden könnte. Er zitiert an dieser Stelle einige Klassiker der monetaristischen Literatur, die eine solche Nötigung der Zentralbank zu einer expansiven Geldpolitik durch die Fiskalpolitik an Hand recht weltfremder Modellüberlegungen diskutieren.

Dass in der angelsächsischen ökonomischen Diskussion eine Fesselung der Fiskalpolitik, auch Austeritätspolitik genannt, als brandgefährlich, weil krisenverschärfend diskutiert wird, taucht in den Überlegungen Benoît Cœurés nicht auf (so etwa Lawrence Summers: "Policymakers must abandon structural reform rhetoric and embrace fiscal stimulus").

Das metaphysische Modell von Benoît Cœuré ist ebenso simpel wie frei von empirischer Erfahrung:

• Die Zentralbank verfolgt eine Politik der Geldwertstabilität
• Die Fiskalpolitik macht keine Schulden
• Dann werden die freien Märkte zu Gleichgewicht und allgemeinem Wohlstand führen.

Die Krise habe nun gezeigt, dass die Fesselung der Fiskalpolitik noch nicht ausreicht. Trotz gefesselter Fiskalpolitik haben sich im EURO-Raum vor der Krise gewaltige Ungleichgewichte aufgebaut, die sich in der Krise entladen haben. Irgendwie haben die freien Märkte ihr segensreiches Werk nicht vollbracht. In der Metaphysik Benoît Cœurés kann das nur einen Grund haben: Die Märkte waren nicht frei genug, da andere Politikbereiche sie an ihrem Wirken gehindert haben. Daher brauchen weitere Bereiche der Politik ein ähnlich strenges Regelwerk auf europäischer Ebene wie die Fiskalpolitik, (neben der Bankenaufsicht) auch die Strukturpolitik:

Es gibt eine Korrelation zwischen der Geschmeidigkeit, mit der Länder die Regeln einhalten und ihren Fortschritten auf dem Gebiet der Strukturreformen. Durch einen Mangel an Reformen haben sich einige Länder in eine Position der übermäßigen Defizitabhängigkeit begeben, die dann die Schwierigkeit und Kosten, ihren Verpflichtungen nachzukommen, erhöht hat. Der Schluss liegt deshalb nahe, dass es wenig Sinn macht, ständig an unseren gemeinsamen fiskalischen Regeln herumzuflicken, während wir die Strukturpolitik vollständig auf der nationalen Ebene zu lassen.

Benoît Cœuré

Benoît Cœuré fordert daher ein ebenso strenges Regelwerk auf europäischer Ebene (an equally strong framework) in strukturpolitischen Fragen, wie es sie in der Fiskalpolitik gibt. Was er in dieser Rede "Strukturpolitik" nennt, sind die oben erwähnten "Arbeitsmarktinstitutionen, Steuern oder die Organisation von Justiz und Verwaltung", die er in einem "Konvergenzprozess 2.0" auf die europäische Entscheidungsebene heben will.

Die Vermutung, dass die Vision Benoît Cœurés auf ein "Griechenland für alle" hinausläuft, ist also gar nicht so weit hergeholt. Der gesamte politische Prozess in den Ländern der Eurozone soll einem strengen Regelwerk folgen, die der "monetary dominance" unterworfen ist, damit die EZB als einzige frei und unabhängig agieren kann.

Die Vision von Europa des Benoît Cœurés nimmt so Gestalt an:

• An der Spitze die EZB, die unabhängig von allen anderen ihre Entscheidungen trifft.
• Ihr dienstbar die europäischen Instanzen, die strenge Regeln auf allen politisch relevanten Feldern erlassen und ihre Einhaltung streng überwachen.
• Darunter die europäischen Staaten, die den strengen Regeln folgen, wenn sie keine empfindliche Strafen erdulden wollen.
• Dann werden die freien Märkte endlich ihr segensreiches Werk tun.

Das institutionelle Modell des Benoît Cœuré liest sich wie eine ferne Antwort auf eine Debatte vom Ende der 1960er Jahre, nur dass bei Benoît Cœuré alle Vorzeichen vertauscht sind. 1969 empfand Friedrich-Wilhelm Dörge eine unabhängige Notenbank als einen "unerträglicher Fremdkörper" innerhalb der Demokratie, so wie für Benoît Cœuré eine ungefesselte Politik eine Gefahr für den höchsten Wert der WWU darstellt, die Unabhängigkeit der Notenbank.

Die Notenbank - eine Nebenregierung

In der "Zeit" vom 31. Oktober 1969 veröffentlichte Friedrich-Wilhelm Dörge, Ökonom an der Akademie für Wirtschaft und Politik in Hamburg, unter den Titel "Macht ohne Mandat? Die Bundesbank - eine Nebenregierung" einen scharfen Angriff auf die unabhängige Handlungsfreiheit der Bundesbank in der Geld- und Kreditpolitik.

Wie ist es in einem Regierungssystem, in dem der Kanzler die Richtlinienkompetenz für die Politik besitzt, möglich, daß die Zuständigkeit in Sachen Wirtschaftspolitik zwischen der Bundesregierung und der Bundesbank gespalten ist?

Friedrich-Wilhelm Dörge

Eine solche Spaltung führe dazu, dass Bundesregierung und Bundesbank mit ihrer unterschiedlichen Stabilitätspolitik auf Kollisionskurs geraten, was die Bürger in Unruhe versetze. Dörge vertritt die These, dass die Bundesbank eine eigenmächtige Nebenregierung darstellt. In einer parlamentarischen Demokratie sei sie ein "unerträglicher Fremdkörper".

Dörge zog in seinem Artikel die Konsequenz aus wirtschaftspolitischen Turbulenzen der vorherigen Jahre. 1966 scheiterte die Regierung Erhard, nicht zuletzt, da die Politik der Bundesbank sie zum Scheitern brachte. 1965/66 verfolgte die Bundesbank, um eine "schleichende Inflation" zu stoppen einen scharfen Restriktionskurs mit erheblichen Zinserhöhungen und Kreditrestriktionen. Die Folge war ein Einbruch des Wirtschaftswachstums, Arbeitslosigkeit und eine handlungsunfähige Bundesregierung.

Die neue Regierung der großen Koalition, die die gescheiterte Regierung Erhard ablöste, folgte unter der Federführung des neuen Finanzministers Karl Schiller einem Vorschlag des Sachverständigenrates und rief die "konzertierte Aktion" ins Leben, einen koordinativen wirtschaftspolitischen Weg, der alle Beteiligten, Wirtschaftsministerium, Finanzministerium, Bundesländer und die Tarifparteien einbezog und eine gemeinsame wirtschaftspolitische Strategie entwickelte. Einzig die Bundesbank blieb störrisch. Sie fürchtete um ihre Unabhängigkeit.

Vor diesem Hintergrund schrieb Dörge 1969 seinen Artikel und schlug vor, die Bundesbank durch eine Änderung der Geldverfassung integral in das Gefüge der demokratischen Institutionen einzubinden:

Die weitgehende Autonomie der Notenbank ist die Folge einer nicht bewältigten Vergangenheit. Man kann nicht glaubwürdig für eine parlamentarische Demokratie eintreten, wenn der Regierung und dem Parlament aus Angst vor dem Mißbrauch ihrer Macht die politische Kontrolle des Einsatzes wesentlicher Machtinstrumente verwehrt werden. In der "konzertierten Wirtschaftspolitik" mit ihrer Selbstbindung autonomer Wirtschaftsbereiche (zum Beispiel Finanzautonomie der Länder) muß auch die Bundesbank konform agieren.

Friedrich-Wilhelm Dörge

Es sollte daher eine "politische Schlichtungs- und Entscheidungsinstanz" geschaffen werden, etwa ein "parlamentarischer Bankausschuß", besser wäre jedoch eine explizite "Bindung der Bundesbank durch das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz analog zu der dort geregelten Koordination der Haushaltspolitik von Bund, Ländern und Gemeinden", also eine gesetzliche Verpflichtung der Bundesbank zu kooperativen Verhalten.

Der Abstand zwischen 1969 und heute könnte nicht größer sein. Wollte Dörge noch die Notenbank auf die demokratische Politik verpflichte, so will Benoît Cœuré die Politik fesseln und auf die Notenbank verpflichten. An die Stelle der Richtlinienkompetenz des demokratisch gewählten Kanzlers tritt die "monetary dominance". Wahrlich eine Umkehrung der institutionellen Architektur um 180 Grad.

Politik als Lieferant für Legitimität

Gegenüber der technischen Utopie vom Januar hat sich bei Benoît Cœurés tatsächlich etwas ereignet:

• Neu hinzugekommen sind in diesem Sommer die Bürger, die nicht nur gehorchen, sondern an den Sinn dieses Systems glauben und deshalb ihre Normen freiwillig einhalten, was dem Ganzen Legitimität verschaffen soll.
• Und die Parteien und andere Instanzen der Demokratie, die wie damals im Sozialismus als "Transmissionsriemen zu den Massen" arbeiten und den Glauben verbreiten: "Erforderlich ist daher (…) ein Prozess, der die Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern, von Regierungen und von Parlamenten sicherstellt, der eine breite Debatte über unser gemeinsames Verständnis hinsichtlich der Ausgestaltung der Wirtschaftspolitik in einer Währungsunion fördert - und der vor allem auf der Zustimmung zu einem gemeinsamen Rahmen basiert und vollständig legitimierte Institutionen mit entsprechenden Eingriffsmöglichkeiten bei Verstößen gegen den Konsens ausstattet."
• An der "monetary dominance" ändert dies jedoch nichts. Auch nicht an der Fesselung der Politik. Neu ist einzig, dass die Institutionen, die mit " Eingriffsmöglichkeiten" ausgestattet sind, "vollständig legitimiert" sind. Eine grundsätzliche Änderung an diesem Arrangement würde die Unabhängigkeit der EZB in Frage stellen, wie wir bei Dörge gesehen haben. Und dies liegt außerhalb der Vorstellungswelt von Benoît Cœuré.

Parallel zu der Suche der EZB nach Legitimation hat die EU-Kommission ein "Maßnahmenpaket" "zur Stärkung der Wirtschafts- und Währungsunion" beschlossen, über das eine heftige Kontroverse ausgebrochen ist. Norbert Häring fasst den Inhalt des Paketes so zusammen:

Die Maßnahmen zielen ab auf ein von Technokraten regiertes Europa. Die Finanzbranche gehört zu den begeistertsten Unterstützern der Agenda Junckers. Die noch halbwegs demokratisch kontrollierten nationalen Regierungen werden dabei entmachtet. Den vielen schönen Worten zufolge soll die demokratische Legitimierung des Brüsseler Durchregierens ein gestärktes EU-Parlament übernehmen. Aber bei genauem Hinsehen wird nichts geboten als zusätzliche oder genauer terminierte, völlig unverbindliche Diskussionsrunden der technokratischen Machthaber mit den Parlamentariern.

Norbert Haering

Auf EU-Ebene hat tatsächlich ein Lernprozess stattgefunden. Die Technokraten versuchen, ihr Durchregieren vor den Bürgern zu verbergen, damit sie nie wieder in das Rampenlicht der Kritik geraten.

PS: Benoît Cœuré hat auch ansonsten eine sehr spezielle Vorstellung von der "monetary dominance" und der "Unabhängigkeit" eines Notenbankdirektors. SPON berichtet einen peinlichen Vorfall:

Im Mai hatte sich EZB-Direktoriumsmitglied Benoît Coeuré mit Vertretern von Hedgefonds und großen Banken wie Goldman Sachs und Citi zu einem Abendessen getroffen. Bei dieser Gelegenheit kündigte er an, dass die EZB einen Teil ihrer milliardenschweren Wertpapierkäufe vorziehen werde. Coeurés Rede veröffentlichte die EZB erst am nächsten Morgen. Doch schon während der Veranstaltung fiel der Eurokurs zum Dollar deutlich. Eine kleine Schar von Finanzmarktakteuren hatte einen zeitlichen Vorsprung vor allen anderen Marktteilnehmern bekommen. Die EZB hatte einen "internen Prozessfehler" für die verspätete Veröffentlichung der Rede verantwortlich gemacht.

SPON