Gefährliche Drohungen der Federal Reserve

US-Notenbank will die absolute Kontrolle über die Finanzmärkte und die Banken künftig nach dem Vorbild der absolut stressfreien Stress-Tests vom Frühjahr überwachen

Falls Präsident Obama sich durchsetzen kann, wird eine Folge der Finanzmarktkrise die Zentralisierung der Finanzmarkt- und Bankenaufsicht in der Notenbank sein. Obama wandelt damit zwar in den großen reformatorischen Spuren seines bewunderten Vorgängers Franklin Delano Roosevelt, der nach der Finanzkrise der 1930er Jahre gegen den massiven Widerstand der Wall Street eine schlagkräftige Börsenaufsicht und die strikte Trennung von Investment- und Geschäftsbanken durchgesetzt hatte. Ob Obama sich damit aber ebensolche Lorbeeren verdient, erscheint fraglich.

Nachdem Chairman Ben S. Bernanke schon am 24. Juli vor dem Committee on Financial Services des Repräsentantenhauses seine Vorstellungen zur künftigen Regulierung der Finanzmärkte angedeutet hatte, präzisierte Governor Daniel K. Tarullo, der erste von Präsident Obama ernannte Fed-Gouverneur, am 4. August in einem Senatshearing des Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs den Standpunkt der Fed weiter.

Wie Bernanke vor dem Senat erklärte, wären für das Gelingen einer Konsolidierung der US-Aufsichtsbehörden fünf Punkte entscheidend:

1. Müssten alle „systemisch wichtigen“ Institute konsolidiert überwacht werden;
2. Müssten so wie die einzelnen Institute auch „die Sicherheit und Solidität des System als Ganzes“ beachtet werden;
3. Müssten “bessere und formalere Mechanismen etabliert werden, um systemische Risiken zu erkennen, überwachen und zu Entschärfen“, wofür ein neu zu schaffender Beirat, der von den bestehenden Regulierungsbehörden breit beschickt wird, dienen könne;
4. Müsste eine neue Abwicklungsprozedur für systemisch wichtige Nicht-Banken etabliert werden
5. und sollten 5. auch alle Zahlungs-, Clearing- und Settlement-Aktivitäten dieser zentralen Aufsicht unterworfen werden.

Das alles würde laut Bernanke nur „eine inkrementelle und natürliche Erweiterung“ der bisherigen Befugnisse der Fed erfordern, denn „schon seit dem Bank Holding Company Act von 1956 (BHCA) überwacht die Fed einige der größten und komplexesten Finanzinstitute der Welt. Im Verlauf der Krise haben sich mehrere große Finanzunternehmen, die zuvor nicht der konsolidierten Aufsicht unterlagen, darunter Goldman Sachs, Morgan Stanley und American Express, in Bank Holdings gewandelt. Das teilweise, um anderen Marktteilnehmern zu signalisieren, dass sie einer robusten und konsolidierten Aufsicht unterliegen.“

Letzteres dürfte im Kongress mittlerweile freilich nicht unbedingt als Referenz gelten, immerhin lagen die größten Empfänger von Staatsgeldern allesamt unter eben dieser Aufsicht der Fed, etwa Citigroup und Bank of Amerika.

Noch mehr bedrücken sollte die US-Legislative, dass die Fed sich laut Bernanke und Tarullo künftig an den im heurigen Frühjahr vorgenommenen Stresstests orientieren will, dem „Supervisory Capital Assessment Process" (SCAP). Immerhin dürfte jedem halbwegs versierten Finanzfachmann klar sein, dass diese Tests offenbar vor allem dazu dienen sollten, die Nerven an den Finanzmärkten zu beruhigen. Denn dabei wurden weder die Angaben der Banken vor Ort geprüft, etwa über die tatsächliche Werthaltigkeit der Aktiva oder die Qualität der vergebenen Kredite. Noch umfassten die Annahmen über den „Stress“ im Finanzsystem eine länger andauernde Rezession oder ein weiteres starkes Nachgeben der Aktien-, Anleihen- oder Immobilienmärkte. Insbesondere wurden die individuellen Problemzonen der Banken ignoriert und stattdessen ein „einheitlicher Satz an Parametern“ geschaffen. Anhand dieser Parameter will die Fed dann die ungeprüften Angaben der Banken mit den von den Ökonomen der Fed entwickelten Modellen und Annahmen verknüpfen, um so die "künftige Ertragslage der Banken einzuschätzen“.

Im Aufsichtsteam sollen dann auch genau die Fed-Ökonomen intensiv eingebunden werden, die die letzten zehn Jahre damit verbracht haben, wissenschaftlich zu untermauern, warum die US-Leitzinsen nicht zu niedrig sind und das Leistungsbilanzdefizit nicht zu hoch, sondern „sustainable“ sei. Dafür erdachten sie die „great moderation“ (Das Ende der "Great Moderation"?), mit der sie alle Exzesse an den Finanzmärkten und die explodierenden Schulden immerhin so lange rechtfertigen konnten, bis diese „great moderation“ in der Krise zusammenbrach. Ob das dafür qualifiziert, Schwachstellen im Finanzsystem aufzuspüren und Gegenstrategien zu entwickeln, sei dahingestellt. Vermutlich sollte die Fed sich für die Aufsichtsfunktion aber lieber doch noch schnell ein paar arbeitslose Wall Street Insider einkaufen, um eine Ahnung davon zu bekommen, mit welchen Tricks dort mithin gearbeitet wird und wie und wo die echten Risiken zu finden wären.

Was dem Kongress aber noch mehr zu denken geben sollte, ist Turillos Anmerkung, wie wichtig es sei, auch „Marktdisziplin einzusetzen, um eine übermäßige Risikonahme der Bankinstitute zu verhindern“. Schließlich ist offensichtlich, dass die US-Regierung sich nach der Lehman-Pleite offenbar mit praktisch allen anderen westlichen Regierungen einig wurde, künftig kein „systemisch bedeutendes“ Institut mehr untergehen zu lassen, wobei in den Märkten nun angenommen wird, dass diese systemische Bedeutung nicht einmal allzu groß sein muss. Niemand leugnet nun aber auch, dass daraus ein enormes „moral hazard“ Problem erwachsen werde. Jetzt aber – so wie mit dem bekanntlich überschaubaren Erfolg in den zurückliegenden Boomjahren – weiterhin auf „Marktdisziplin“ zu setzen, erscheint also gelinde gesagt fragwürdig.

Obwohl Finanzminister Timothy Geithner die Chefs der verschiedenen Finanz-Aufsichtsbehörden bei einer Sitzung am 31.Juli recht harsch dazu aufgefordert haben soll, die Regulierungspläne der Regierung nicht länger öffentlich zu kritisieren, zeigte Sheila Bair, seit 2006 Chairman US- Einlagensicherung FDIC, vor dem Bankenausschuss dennoch wenig Begeisterung für die geplante zentrale Rolle der Fed bei der Bankenaufsicht. Sie befürchtet, dass sich die Aufsicht dann „unvermeidlich auf einige wenige große Institute konzentrieren“ werde. Darüber hinaus würde es wohl auch das Ende des zweistufigen Bankensystems der USA sein, bei dem den großen überregionalen („national charters“) Banken kleinere Lokalbanken („state charters) gegenüberstehen, die von den Bundesstaaten kontrolliert werden. Sollte die Aufsichtstätigkeit wie gehabt von den Banken bezahlt werden, würden die lokalen Institute sukzessive zu den „national charters“ wechseln, um die Kosten der regionalen Aufsicht einzusparen.

Da die Fed anderseits über massive, aus der Geldpolitik resultierende Druckmittel verfügt, könnte die Effektivität ihrer Aufsicht theoretisch höher sein als in jeder anderen Behördenstruktur. Eine effektive Aufsicht wäre allerdings auch bisher schon möglich gewesen, sie ist nur nicht passiert. Und nicht genug damit, künftig vermutlich der unumschränkte Herrscher über das Finanzsystem zu sein, opponiert Fed-Chef Bernanke gegen die Pläne der Regierung, der Fed den Finanzmarkt-Konsumentenschutz wegzunehmen und in eine eigene Behörde auszugliedern.