Deutschland auf dem Irrweg?
Public Private Partnership ist weiterhin groß im Kurs, obgleich dies oft zu höheren Kosten führt, wie Kritiker vom PPP-Irrweg monieren, die Privatisierung als eine der Ursachen der Finanzkrise ansehen
Vom 3.- 4. 10. 2009 fand in Kassel das erste Bundestreffen der attac-Arbeitsgruppe PPP-Irrweg statt, die aus der Berliner AG-Argumente hervorgegangen ist. Ziel von PPP-Irrweg ist es, über die Privatisierung öffentlicher Güter aufzuklären und über die Öffentlichkeit politischen Druck auf Abgeordnete auszuüben.
Die Abkürzung PPP steht für Public Private Partnership – zu deutsch ÖPP (Öffentlich Private Partnerschaft) – und bezeichnet eine Form der Kooperation, in der private Investoren den Investitionsbedarf im öffentlichen Bereich decken. So wird Geld für den Straßen- und Schulbau, die Wasserversorgung oder Behörden aufgebracht, wobei die für Planung und Durchführung der Projekte beauftragten Unternehmen statt von den Kommunen von privaten Investoren eingesetzt werden. Häufig sind Kommunen nicht dazu in der Lage, ihren Aufgaben nachzukommen, da das nötige Geld fehlt, oder sie erhoffen sich dadurch Einsparungen, dass notwendige Arbeiten von privater Seite aus finanziert werden.
Hierbei sind unterschiedliche Grade des Engagements von privater Seite aus möglich, die vom Betreibermodell bis zum sogenannten BOT (Build, Operate, Transfer/Bauen, Betreiben, Übertragen) gehen. Das Zustandekommen von PPP setzt das Bedürfnis nach kurzfristigen Einsparungen von öffentlicher Seite voraus. Ein Projekt, z.B. der Bau einer Schule, erscheint als notwendig und die Kommune sieht sich nicht dazu in der Lage, es adäquat zu finanzieren, ohne eine offensichtliche Neuverschuldung in Gang zu setzen. An diesem Punkt bieten sich Berater an, eine Wirtschaftlichkeitsanalyse durchzuführen, in der herausgestellt werden soll, ob sich PPP für das jeweilige Projekt eignet. In einem Grundsatzbeschluss, der noch keine detaillierte Planung enthält, wird entschieden, ob eine PPP zustande kommt. Bei positivem Beschluss wird ein Vertrag mit den Investoren aufgesetzt, der die weiteren Modalitäten regelt. Daraufhin werden Unternehmen mit dem Bau oder der Durchführung des Projektes beauftragt, das nach einer festgelegten Zeit wieder in die öffentliche Hand zurückgegeben werden soll.
Das Interesse ist groß
Das große Interesse an PPP drückt sich nicht zuletzt in der Gründung der ÖPP Deutschland Aktiengesellschaft aus, die im Februar 2009 die Aufgaben der „PPP Task Force“ im Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung übernommen hat. Als Ziel gibt das Beratungsunternehmen an, zum „Nutzen von Staat, Wirtschaft und Gesellschaft (...) ausschließlich öffentliche Auftraggeber (Bund, Länder, Gemeinden u.a.)“ zu beraten. Hierfür soll der Markt für öffentlich-private Partnerschaften geöffnet werden, um dazu beizutragen, „dass öffentliche Infrastruktur wirtschaftlicher und besser realisiert wird“. Dass ein umfassender Sanierungsbedarf in vielen Sektoren besteht, ist in Deutschland schwerlich zu übersehen, die Bereiche, in denen PPP Anwendung findet, sind weit verstreut: Vom Hochbau (z.B. Sportstätten, Kasernen, Schulen, Verwaltungsgebäude) über den Verkehrssektor (Autobahnbau, Toll-Collect/Maut, Tunnel) bis in die IT-Beschaffung für die Bundeswehr wird auf die Unterstützung von privatwirtschaftlicher Seite zurückgegriffen.
Insbesondere in Teilen der Bauindustrie scheint ein so großes Interesse zu bestehen, dass sich einige Unternehmen verstärkt auf PPP einstellen. Dies drückt die Internetseite ppp-plattform aus, die sich als Deutschlands erstes Portal für PPP darstellt und werbewirksam Projekte vorstellt, die mit PPP zustande kamen. In Interviews kommen neben anderen Schüler/Schülerinnen, Lehrer/Lehrerinnen, Verantwortliche auf politischer Ebene sowie Vertreter der durchführenden Unternehmen zu Wort, die die Vorteile der durch PPP ermöglichten Projekte loben.
Danaergeschenke
Wenn diese Vorteile zunächst auf der Hand zu liegen scheinen, wird vermehrt Kritik laut, die sich auch gegen die „ÖPP Deutschland Aktiengesellschaft“ wendet. Ihr wird vorgeworfen, sich dafür einzusetzen, einen Missstand durch einen anderen zu ersetzen. Was – so könnte die Kritik zusammengefasst werden – oberflächlich als ein Konzept mit Vorteilen für die öffentliche Hand erscheine, stelle sich als ein Danaergeschenk heraus, das auf längere Sicht nicht nur mehr koste als geplant, sondern oftmals zu einer Verschlechterung der ursprünglichen Situation führe.
Zum „Auftakttreffen für eine bundesweite Kampagne gegen PPP“, das dazu dienen sollte, Kräfte gegen PPP zu mobilisieren und zu bündeln, versammelten sich Anfang Oktober auf Einladung von attac einige der Kritiker von PPP. Auf dem Treffen standen zwei Schwerpunkte zur Debatte: Zunächst wurden mögliche Ziele für die Bundeskampagne formuliert, um dann konkrete Aktivitäten zu planen, in denen die Ziele in die Praxis umgesetzt werden sollten. Dabei bestand Einigkeit darüber, „dass Privatisierung eine der Hauptursachen für die Weltwirtschaftskrise ist“. Darin, dass PPP seit Jahrzehnten in vielen Bereichen verstärkt Anwendung findet, wird ein Versuch der Investoren und der beteiligten Unternehmer gesehen, sich Gelder aus öffentlichen Haushalten anzueignen.
Der freiberufliche Baustatiker Carl Waßmuth, seit 2001 Mitglied Mitglied im bundesweiten attac-Rat, weist darauf hin, dass der finanziell vorteilige Effekt einer fortschreitenden Privatisierung des öffentlichen Sektors nur kurzfristig ist. Für ihn besteht die Problematik von PPP auch in einer unerfreulichen Verquickung von Interessen, die er nicht zuletzt in der ÖPP Deutschland AG ausmacht:
Die ÖPP Deutschland AG ist eine teilprivate Gesellschaft, die als private Institution nicht transparent ist und deren Aufgabe das Voranbringen des Instrumentes PPP und der Verknüpfung von Kontakten in Deutschland ist.
Carl Waßmuth
Für Waßmuth steht fest, dass die Verantwortung auch bei denjenigen zu suchen ist, die einen öffentlichen Dienst vernachlässigt haben und – da sie Erfolge ihrer eigenen Arbeit ausweisen wollen – den privaten Anbietern in die Hände spielen. Das mit PPP verbundene Festlegen eines öffentlichen Haushaltes auf Jahrzehnte hinweg stellt für ihn nichts Anderes als eine „Schattenverschuldung“ dar, die durch nur scheinbar neutrale Wirtschaftlichkeitsprüfungen befördert würde: „Bisher war das Ergebnis von Wirtschaftlichkeitsprüfungen immer pro PPP.“ Dabei bestünde nicht nur eine Verstrickung von Politik und Beratern, sondern auch von Beratern, Investoren und den später beauftragten Unternehmen: „Die Vernetzung der PPP-Befürworter ist erschreckend groß, das ist so stark Serie, dass man das kaum glauben möchte.“
Geheime Verträge verhindern Kontrolle
Die langen Verträge seien von den Unterzeichnenden nicht zu sichten (der Vertrag zu Toll Collect umfasste 17.000 Seiten), da diese oftmals nicht über genügend Sachkenntnis verfügten, was zu einer Benachteiligung der öffentlichen Seite führe. Da die Verträge mit Verweis auf das Geschäftsgeheimnis geheim gehalten werden, ist es bisher auch nicht möglich, sie von anderer Seite aus zu begutachten. Hierdurch werden eventuell auftretende Versuche einer Einbindung der PPP-Verträge in demokratische Abfederungsprozesse – z.B. durch staatliche Kontrollinstanzen, Medien oder die Öffentlichkeit – verhindert.
Der Aspekt der Geheimhaltung der PPP-Verträge erhielt auf dem gesamten Treffen ein großes Gewicht, was sich auch in den formulierten Forderungen ausdrückt:
- Offenlegung der (bisher ausnahmslos geheimen!) PPP-Verträge
- keine weiteren Geheimverträge zulassen
- Prüfungsrechte für die Rechnungshöfe vor Unterzeichnung von PPP-Verträgen verbindlich festlegen und die nachträgliche Kontrollbefugnisse erheblich ausweiten
- PPP und vergleichbare kreditähnliche Rechtsgeschäfte als das behandeln, was sie sind: als Verschuldung
- Rücknahme der PPP-Beschleunigungsgesetze
In diesem Sinne ist es nur verständlich, dass attac der Politikwissenschaftlerin Elinor Ostrom gratulierte, die den Nobelpreis für Wirtschaft zusammen mit dem Wirtschaftswissenschaftler Oliver Williamson erhielt – und die Vergabe des Nobelpreises nutzte, um auf die eigene Arbeit hinzuweisen:
Wie Elinor Ostrom eindrucksvoll belegt, bedarf der umweltschonende dritte Weg der ständigen regelbewehrten demokratischen Kontrolle durch die Nutzer. Bei PPP werden hingegen Geheimverträge abgeschlossen, die über 25, 30, manchmal sogar 40 Jahre laufen. Nutzer und Bürger werden von jeder Mitsprache dauerhaft ausgeschlossen.
Da in der gegenwärtig anhaltenden Krise eine weitere Zunahme von PPP zu erwarten ist und frühere Warnungen vor einer unkritischen Anwendung der Investitionsstrategie längst verhallt sind, scheint wenig dafür zu sprechen, dass die Ermahnungen der AG PPP-Irrweg alsbald Gehör finden.
Dennoch konnten die Privatisierungsgegner am 6. Oktober 2009 einen Erfolg verbuchen. Der Berliner Verfassungsgerichtshof ließ das Volksbegehren der Bürgerinitiative „Berliner Wassertisch“ zu, in dem eine Offenlegung der Geheimverträge im Bereich der Wasserwirtschaft gefordert wird, um diese von unabhängiger Seite aus zu prüfen. Ob der hierdurch erfolgte Anstoß bundesweit bahnbrechend ist, wird sich erweisen müssen. Die Entscheidung des Berliner Verfassungsgerichtshofes zeigt zumindest, dass in Deutschland die Möglichkeit besteht, die Geheimverträge ans Licht zu bringe, um sie öffentlich zu diskutieren.