IWF analysiert Dollar-Hegemonie
Nachdem der US-Dollar immer mehr zum globalen Problem wird, beschäftigte sich auch der Internationale Währungsfonds (IWF) mit der Zukunft des Weltwährungssystems
Während es noch vor zwei Jahren keine Notenbank oder internationale Finanzinstitution gewagt hätte, den US-Dollar offiziell in Frage zu stellen, sprach Dominique Strauss-Kahn, der Managing Director des Internationalen Währungsfonds, die Probleme am 16. November beim Internationalen Finanzforum in Peking direkt an: „Seit etwa einem Jahr werden viele Fragen über die Überlebensfähigkeit des Währungssystems gestellt, besonders bezüglich der Rolle des US-Dollar als hauptsächliche Reservewährung. Einige sind besorgt, dass die wirtschaftlichen und finanziellen Probleme der USA und insbesondere dessen fiskalisches Ungleichgewichte ein ernstes Risiko für den Wert des Dollar darstellen und folglich die Gefahr einer unordentlichern Anpassung des internationalen Systems bestehe.“ Strauss-Kahn, nach dessen „persönlicher Meinung“ der Doller „noch einige Zeit die wichtigste Reservewährung sein wird“, spricht dann einige Alternativen an, die der IWF in einem wenige Tage zuvor veröffentlichten Paper ausgiebig analysiert hat.
Wie der IWF konstatiert, habe das aktuelle Weltwährungssystem – vom IWF aufgrund der mangelnden formalen Fundierung übrigens als „Nicht-System“ bezeichnet - tatsächlich die inhärente Schwäche einer dominanten, von einem einzigen Land emittierten Reservewährung. Denn der Emittent muss laut IWF zwangsläufig Defizite im Budget und der Leistungsbilanz anhäufen, um die globale Nachfrage nach Devisenreserven zu befriedigen. Das Problem sei, dass kein Mechanismus existiert, der die Überschussländer oder den Emittenten dazu zwingt, die Ungleichgewichte zu bereinigen. Hingegen bestehe für Defizitländer, jedenfalls sofern sie nicht die Reservewährung emittieren, ein asymmetrischer, hoher Druck, diese abzubauen. Dieses Problem habe sich mit der starken Zunahme der Nachfrage nach Reserven in den letzten Jahren verstärkt, was teilweise mit der Tendenz der Emerging Markets zu tun habe, sich gegen kostspielige Kapitalbilanzkrisen abzusichern.
Durch die Krise wurden laut IWF nun die Spannungen offenbar, die aus den immer umfangreicheren und sehr volatilen globalen Kapitalflüssen resultieren und zu immer größeren Sicherheitspolstern motivieren. Zudem dränge sich die Frage auf, ob es denn überhaupt wünschenswert sei, dass ein Land alleine die internationale Reservewährung stellt, insbesondere da die Finanzkrise vom "US-amerikanischen Herz des Finanzsystems" ausgegangen ist.
Erstmals rekurriert der IWF auch ausgiebig auf das „exorbitante Privileg”, dass Frankreichs Präsident Charles de Gaulles den USA bereits in den 1960er Jahren vorgeworfen hatte, nämlich sich im Ausland in der eigenen Landeswährung verschulden zu können. Das senkt in den USA nicht nur die Zinsen, sondern ermöglicht es auch, sich der Auslandsschulden über eine Währungsabwertung zu entledigen. Der IWF stellt dies auch gar nicht in Abrede und beziffert den Gewinn, den die USA bis zum Ausbruch der Krise durch die Währungsabwertung erzielt haben, mit mehr als einer Billion Dollar. Der IWF betont gleichzeitig aber auch, dass das System seit dem Zusammenbruch der monetären Nachkriegsordnung im Jahr 1972 auf rein freiwilliger Basis operiere und niemand gezwungen sei, Dollars zu kaufen. Da das System lange Zeit gut funktioniert habe, könne man die Währungsgewinne durchaus als Bezahlung für die Bankdienstleistungen betrachten, die die USA für die Welt leiste, meint der IWF.
Wenn es freilich stimmt, wie die meisten Kritiker der Dollar-Hegemonie behaupten, dass die USA nur unter Androhung von Gewalt mit Saudi-Arabien in den 1970er Jahren vereinbaren konnten, dass Öl ausschließlich gegen Dollars verkauft wird, müsste diese „Freiwilligkeit“ wohl durchaus bezweifelt werden.
Die „offensichtliche Lösung“ wäre jedenfalls, wenn das Land, das die Reservewährung stellt, „die Regulierung der Finanzmärkte stärken, die öffentlichen Finanzen langfristig stabil halten und alle Anreize unterbinden würde, einen Schuldenüberhang durch Inflation zu eliminieren; etwa durch die weitgehende Unabhängigkeit der Notenbank, die Emission inflationsindexierter Anleihen und ein glaubwürdiges, langfristig tragfähiges Steuerregime“.
Der IWF enthält sich dahingehend zwar jedes Kommentars, wirft man aber einen Blick auf das US-Budget, dürfte auszuschließen sein, dass die USA in absehbarer Zeit auch nur eine der genannten Bedingungen erfüllen können. Und ob die an sich sehr positive drastische Reduktion des US-Leistungsbilanzdefizits von Dauer sein wird, ist zumindest fraglich. Immerhin argumentiert ein aktuelles Paper sehr schlüssig, dass der Rückgang des Handelsdefizits „eine Illusion und nur ein vorübergehendes Nebenprodukt des Zusammenbruchs des Welthandels nach der Lehman-Pleite“ gewesen sei.
Werden die US-Defizite also doch nicht rasch abgebaut, bestünde die Lösung des Währungsproblems laut IWF einerseits in einer Verringerung des internationalen Reservebedarfs, oder eben in der Schaffung einer oder mehrerer alternativer Reservewährungen.
Was die Verringerung des Reservebedarfs angeht, ist der IWF als Institution selbst schwer belastet, zumal, wie etwa der frühere australische Premier Paul Keating offen ausspricht, die brutale Politik des IWF nach der Asienkrise von 1997 dafür gesorgt habe, dass kein asiatischer „Emerging Market“ und am wenigsten China es jemals wieder riskieren würde, sich dem Diktat des Währungsfonds unterwerfen zu müssen ("Es bedurfte eines gigantischen Idioten, um das zu vermasseln").
Dementsprechend gering sind die Chancen, die der IWF den eigenen Vorschlägen einräumt. So rekurriert der IWF allein auf den Reservebedarf, der aus dem Wunsch, sich gegen Finanzkrisen zu versichern entspringt und schließt die Reservehaltung aufgrund von Währungsmanipulationen, die der IWF bei China und bei einigen Ölexporteuren beobachtet, von vornherein aus.
Dem Sicherheitsbedarf, so stellt sich der Währungsfonds vor, könnte theoretisch entgegengetreten werden, indem entweder einige Länder einen Reserven-Pool bilden, oder privatwirtschaftliche Versicherungen abschließen, wobei der IWF den privaten Versicherern gerne behilflich wäre. Es könnten auch dem IWF selbst die Mittel überlassen werden, bei Bedarf wirksam einzuspringen, was nach der Krise teilweise bereits geschehen ist. Allerdings konstatiert auch der IWF das „Weniger-als-vollständige“-Vertrauen einiger Emerging Markets in den IWF, was diese Lösung denn auch eher weniger realistisch erscheinen lässt. Zudem sei dafür laut IWF wenigstens eine Billion Dollar, aber am besten gleich ein unbegrenztes Fondsvolumen erforderlich.
Erst einmal müsste das bestehende System zusammebrechen, um eine neue Reservewährung etablieren zu können
Was die Entstehung einer weiteren Reservewährung neben dem Dollar angeht, verweist der IWF auf den Mangel an historischen Beispielen für ein System mit mehreren Reservewährungen. Damit vergleichbar wären nur die Versuche, im 19. Jahrhundert sowohl Gold als auch Silber als Reservewährung – bzw. als internationale Verrechnungs- und Transaktionswährung – oder nach dem 2. Weltkrieg das britische Pfund und den US-Dollar gleichzeitig zu verwenden, die sich jeweils aus Gründen der Effizienz rasch wieder in ein System mit nur einer dominanten Reservewährung verwandelt hätten.
Voraussetzung wäre jedenfalls, dass der Emittent Finanzmärkte mit dem Dollar vergleichbare Tiefe und hohe makroökonomische Stabilität vorweisen könne, wofür laut IWF vorerst der Euro und der japanische Yen, sowie später der chinesische Renmimbi in Frage käme, sollte dieser einmal frei konvertierbar werden.
Allerdings wäre es „herausfordernd“, einen ordentlichen Übergang zu organisieren. Würden die großen Reservehalter ihre Reserven zudem aktiv managen, könnte das die Volatilität an den Währungsmärkten erhöhen, so dass eine enge makroökonomische Kooperation der Emittentenländer erforderlich wäre um das System stabil zu halten.
Jedenfalls wäre eine breite Verwendung einer Währung bei internationalen Währungstransaktionen wohl eine Voraussetzung um Reservestatus und somit die damit verbundenen „exorbitanten Privilegien“ zu erlangen, die dann eben auf mehrere Emittenten aufgeteilt würden. Dafür komme bislang allenfalls der Euro in Frage, der – laut letzten BIS-Zahlen – bei knapp 40 Prozent aller Währungstransaktionen beteiligt war, gegenüber rund 90 Prozent für den Dollar. Alle anderen Währungen wären dahingehend vernachlässigbar und daher allenfalls als regionale Reservewährung brauchbar.
Bessere Chancen hätte ein gradueller Umstieg auf ein auf „Sonderziehungsrechten“ basierendes Weltwährungssystem. Diese „Special Drawing Rights“ (SDR) werden vom IWF emittiert und bilden einen Währungskorb der wichtigsten Währungen ab. Sie wurden bereits im Nachkriegs-Währungssystem von Bretton Woods etabliert und könnten laut IWF damit die Vorteile eines multipolaren Währungssystems erreichen, ohne unter dessen Nachteilen zu leiden. Zudem ist die Popularität dieser SDRs, die zuvor mehr als 20 Jahre lang keinerlei Bedeutung hatten, durch die Finanzkrise massiv angestiegen. Derzeit werden bereits rund vier Prozent der globalen Reserven in dieser Form gehalten, da die Reservemanager ihre Portfolios damit elegant diversifizieren können.
Allerdings vermutet der IWF, dass ein Umstieg auf ein SDR-System eine sehr weitgehende internationale Kooperation erfordern würde, die derzeit nicht realisierbar sei. Insbesondre würde das an den USA scheitern, deren Reserven dadurch ersetzt würden und die dazu wohl erst bereit wären, nachdem das bestehende System „in a major way“ gescheitert wäre.
In diesem Fall könnte die Zeit aber auch reif für eine internationale Währung werden. Schon der Ökonom John Maynard Keynes hatte 1944 in Bretton Woods auf eine Weltwährung gedrängt, die er „Bancor“ nennen wollte. Dieser sollte von einem „Internationalen Monetären Institut“ – einer globalen Bank die Keynes „International Clearing Union“ nennen wollte -emittiert werden, und sein Wert sollte laut Keynes auf den Preisen von 30 Rohstoffen, darunter auch Gold, basieren, wobei der IWF einer solchen realen Fundierung einer potentiellen neuen Weltwährung allerdings nicht nähertritt.
Diese internationale Bank müsste sich jedenfalls maßgeblich von Weltbank und IWF, den heutigen Bretton Woods-Institutionen, unterscheiden und sollte vor allem darauf ausgerichtet sein, losgelöst von den wirtschaftlichen Problemen einzelner Staaten den Wert des Bancor stabil zu halten. Ihre Bilanz würde von den Mitgliedsstaaten gestützt und garantiert werden, wodurch der Bancor als risikofreie globale Anlageform hervorgehen und das „exorbitante Privileg“ auf die Mitgliedsstaaten übergehen würde. Letztendlich könnte der Bancor auch einzelne Landeswährungen ersetzen, was für die jeweiligen Staaten freilich einen noch größeren Verlust an Autonomie bedeuten würde, als der Einsatz des Bancor als reine Reservewährung.
An der mangelnden Bereitschaft der Staaten, ihre Souveränität aufzugeben, war das Konzept schon 1944 gescheitert, und man sei versucht, alle dahingehenden Versuche als „utopisch“ zu betrachten, meint der IWF. Doch macht für den IWF das Beispiel des Euro deutlich, was inzwischen möglich sei. Demnach könnte ein neues System, das vorerst etwa auf Sonderziehungsrechten basiert, später durchaus in eine supranationale, globale Währung übergehen.