Niedrigere Gebühren, höhere Löhne, mehr Gestaltungsspielraum

Immer mehr Kommunen versuchen, Fehlentwicklungen der Privatisierungswelle zu korrigieren - und entdecken sich wieder als Arbeitgeber

"Privat ist nicht automatisch besser und billiger", stellte der Bremer Finanzstaatsrat Dieter Mützelburg im November 2008 fest und verkündete bei der Gelegenheit die Gründung einer Anstalt öffentlichen Rechts. Mit Hilfe der "Immobilien Bremen" sollte der "Anteil der Fremdreinigung im öffentlichen Dienst" deutlich gesenkt werden. Doch der Bürgerschaft und den Staatsräten ging es auch um die Sicherung von Arbeitsplätzen und eine spürbare Kostenreduzierung.

Allein durch die Fusion von GBI (Gesellschaft für Bremer Immobilien), GTM (Gebäude und Technik Management Bremen) und FMB (Facility Management Bremen) zur "Immobilien Bremen" könnten Jahr für Jahr 1,3 Millionen Euro eingespart werden, rechnete Mützelburg vor. Schließlich seien GBI und FMB als "Gesellschaften mit beschränkter Haftung" - anders als eine Anstalt öffentlichen Rechts - zur Zahlung der Mehrwertsteuer verpflichtet gewesen. Heute betreut die Neugründung rund 2.000 Gebäude und verwaltet neben dem Rathaus auch Polizeidienststellen, Gerichts- und Bürogebäuden sowie Schulen, Kindertagesheime und Sportstätten.

Reizwort "Re-Kommunalisierung"

Wer über Re-Kommunalisierung oder ganz grundsätzlich über die Aufgaben spricht, die ein Gemeinwesen in Eigenregie finanzieren, organisieren und durchführen sollte, muss eine gewisse Detailfreude mitbringen, doch das Thema ist erkennbar von erheblicher gesellschaftspolitischer Relevanz.

Von 1991 bis 2008 sank die Anzahl der Beschäftigten im öffentlichen Dienst von 6,7 auf 4,5 Millionen. In ganz Deutschland wurden kommunale Betriebe privatisiert, Mitarbeiter entlassen und Dienstleistungen "outgesourct", um die Haushalte von Städten und Landkreisen zu entlasten und ihren Bürgern ein vermeintlich besseres, weil effizienteres und kostengünstigeres Serviceangebot bieten zu können.

Doch seit der Mitte dieses Jahrzehnts scheint sich der Trend umzukehren. Von "Public Private Partnership", einst als "Königsweg des Strukturwandels" gepriesen, ist vielerorts keine Rede mehr und von einer kompletten Veräußerung der öffentlichen Besitzstände schon gleich gar nicht. Stattdessen setzen immer mehr Städte und Landkreise auf Re-Kommunalisierung.

Der sperrige Begriff hat eine steile Karriere hinter sich und es nicht nur zu einem eigenen Wikipedia-Artikel, sondern auch zum erklärten "Reizwort" in aktuellen politischen Debatten und auf den Chefetagen privatwirtschaftlicher Verbände gebracht. Außerdem sind seine praktischen Auswirkungen unübersehbar: Zwischen 2006 und 2008 entschieden sich rund 100 Kommunen in Deutschland, die zuvor privatisierte Abfallentsorgung wieder selbst zu übernehmen.

Zu diesem Ergebnis kommt Tim Engartner, Akademischer Rat am Lehrstuhl für Wirtschaftswissenschaften und Didaktik der Wirtschaftslehre der Universität Duisburg-Essen, der das Phänomen im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung untersucht und dabei festgestellt hat, dass es die Städte und Landkreise nicht bei der Abfallentsorgung bewenden lassen. Auch die Gebäudereinigung oder die Energieversorgung stehen auf dem Wunschzettel der Kommunen. Nach Fallstudien in den Städten Bergkamen, Aachen, Dortmund, Freiburg und dem Kreis Düren glaubt Engartner, dass die Rückführung privatisierter Betriebe und Dienstleistungen - trotz oft erheblicher Anfangsinvestitionen - zahlreiche Vorteile für die Bürger und die öffentlichen Kassen mit sich bringt.

Am Gewinn orientierte Privatunternehmen verlangen eher höhere Gebühren als Stadtwerke - obwohl sie niedrigere Löhne zahlen. Kommunale Eigenbetriebe ermöglichen den Kreisen und Städten dagegen, die Gebühren mit Rücksicht auf die Bürger festzulegen und gleichzeitig mehr Existenz sichernde Arbeitsplätze zu schaffen.

Tim Engartner

Auch rechtliche Aspekte spielen hier eine wichtige Rolle. Der Europäische Gerichtshof verpflichtet die öffentlichen Auftraggeber zu Ausschreibungen, wenn sie Aufträge an externe oder sogenannte gemischtwirtschaftliche Unternehmen vergeben wollen. Für ihre eigenen Betriebe gilt diese Vorgabe nicht.

Beispiel Bergkamen

Roland Schäfer, Bürgermeister der Stadt Bergkamen und 1. Vizepräsident des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, bestätigte die positive Einschätzung der Re-Kommunalisierungs-Befürworter bei einem Vortrag im vergangenen November. Die 52.000 Einwohner-Stadt habe bis Anfang der 90er Jahre zentrale Bereiche der öffentlichen Daseinsvorsorge wie Strom, Erdgas, Fernwärme, Frischwasser, Straßenreinigung oder Müllabfuhr privatisiert. Doch der gewünschte Erfolg blieb aus, und so wurde 1995 durch eine Kooperation mit den Nachbarkommunen Bönen und Kamen zunächst die Energieversorgung durch den Kauf der Stromnetze und die Gründung der Gemeinschaftsstadtwerke Kamen-Bönen-Bergkamen re-kommunalisiert.

2002 übernahm der Baubetriebshof der Stadt die Straßenreinigung und konnte die Gebühren um 25 Prozent senken. 2006 folgte die Abfallentsorgung von Restmüll, Bioabfall, Altpapier, Sperrmüll und Grünschnitt - diesmal lag die Gebührenersparnis bei 12 Prozent und auch Wartezeiten konnten spürbar verkürzt werden. In einem weiteren Schritt sollen nun noch die eigenen Stadtwerke die Trinkwasserversorgung anstelle der privaten Gelsenwasser AG übernehmen.

Engartners Analyse zeigt, dass Bergkamen zwar ein besonders engagierter Vorreiter der Re-Kommunalisierung, aber kein Einzelfall ist.

Inzwischen haben größere Städte wie Ludwigshafen, aber auch wirtschaftlich schwächere Kreise Verträge mit privaten Anbietern nicht verlängert. So übernimmt nun in der Uckermark ein kreiseigner Betrieb die Müllabfuhr. Der Kreis spart dadurch zwei Millionen Euro pro Jahr, die Gebühren blieben konstant. Auch in den Landkreisen Aachen und Düren wurden Entsorgung und Müllabfuhr billiger, die Gebühren sanken um bis zu 20 Prozent.

Tim Engartner

Die Gewerkschaft ver.di beobachtet die Entwicklung ebenfalls seit vielen Jahren und hat zahlreiche Fälle dokumentiert, die von der Abfallentsorgung in den Landkreisen Soltau und Fallingbostel über die Gebäudereinigung in Dortmund bis zur Prüfstatik in der niedersächsischen Landeshauptstadt Hannover reichen. ver.di konnte in diesem Zusammenhang feststellen, dass im Zuge der Re-Kommunalisierung die Situation vor der Privatisierungswelle nicht wiederhergestellt wird. Auch der öffentliche Arbeitgeber fühle sich nunmehr "ökonomischen Leitbildern" verpflichtet, die das betriebliche Handeln bestimmten. In der Folge würden auch von den Kommunen alle "Rationalisierungsreserven" ausgeschöpft. Gleichwohl beurteilt ver.di die Rückkehr des Staates überwiegend positiv.

Rekommunalisierung ist ein Weg, Arbeitsplätze bei den Städten und Gemeinden zu erhalten und neue zu schaffen. Damit ist auch gewährleistet, dass für die Kolleginnen und Kollegen weiter der Tarifvertrag des öffentlichen Dienstes gilt, dass nicht nur eine gesetzliche, sondern mit der Zusatzversorgung auch eine "betriebliche" Altersvorsorge gilt. Rekommunalisierung bedeutet, dass die Daseinsvorsorge weiter in öffentlicher Hand bleibt. Davon profitiert die kommunale Politik durch direkten Einfluss auf die Dienstleistung, ihren Preis und die Qualität. Und das kommt all jenen zugute, die nicht zu den gut und sehr gut Verdienenden gehören.

ver.di

Ursachenforschung

Bergkamens Bürgermeister Schäfer will die Entscheidungen der letzten anderthalb Jahrzehnte ausdrücklich nicht als "ideologische Festlegungen" verstanden wissen. In der laufenden Debatte sei die Parole "Privat vor Staat" ebenso untauglich wie ihr Pendant "Kommune schlägt Konzern".

Entscheidend ist für eine Stadt, sich ihrer Handlungsalternativen bewusst zu sein und eine abgewogene, nachhaltige Entscheidung in einem transparenten Verfahren zu treffen. Dies kann nicht pauschal, sondern nur sehr konkret in jedem Einzelfall entschieden werden. Stimmen allerdings die Rahmenbedingungen – bzw. lassen sie sich stimmig machen – sollte eine Kommune aber auch keine Angst haben, ihre ureigenen Aufgaben selbst oder durch ein kommunales Unternehmen zu erledigen.

Roland Schäfer

Gleichwohl stellt sich die Frage nach den tieferen Gründen, die aus den zunächst lokalen Re-Kommunalisierungstendenzen ein bundesweit zu beobachtendes Phänomen gemacht haben. Tim Engartner konnte zumindest für den finanziellen Aspekt fünf zentrale Faktoren ausmachen:

• "Stadtwerke müssen im Unterschied zum Privatunternehmen keine Gewinne erwirtschaften. Die Gebühren müssen nur die Kosten decken, darum können sie niedriger sein.
• In der Entsorgungsbranche gibt es stets das Risiko der Unterauslastung der Anlagen. Private Betriebe verlangen dafür eine erhebliche Risikoprämie.
• Öffentliche Betriebe arbeiten eher mit fest angestelltem und qualifiziertem Personal. Das ermöglicht mehr Effizienz.
• Steuerliche Vorteile spielen eine Rolle. Die Abfallentsorgung zählt zur hoheitlich zu regelnden Daseinsvorsorge, darum zahlen kommunale Betriebe keine Mehrwertsteuer.
• Städte und Gemeinden, die öffentliche Aufgaben in eigener Regie leisten, können auf eine kostspielige europaweite Ausschreibung verzichten."

Gemeingüter in der Kommune

Die Debatte über die Re-Kommunalisierung tangiert eine Vielzahl gesellschaftspolitischer Aspekte, mit denen sich die Wissenschaftler Silke Helfrich, Rainer Kuhlen, Wolfgang Sachs und Christian Siefkes im Auftrag der Böll-Stiftung beschäftigt haben. Ihr Gemeingüterreport zeigt, wie Bürgerinitiativen, Nicht-Regierungsorganisationen oder Parteien in Städten und Gemeinden versuchen, das gemeinschaftliche Eigentum dauerhaft zu bewahren und seine Veräußerung aufgrund kurzfristiger Gewinnerwartungen zu verhindern.

So hätten in Leipzig 90 Prozent der Stimmberechtigten eines Bürgerbegehrens dafür gesorgt, dass die Stadtwerke nicht an den französischen Konzern Gaz de France verkauft werden konnten.

Doch die Re-Kommunalisierung bietet der grünen Stiftung offenbar auch Ansatzpunkte, um Fehler der eigenen Mandatsträger zu korrigieren. In Hamburg habe die mit der CDU koalierende GAL zwar nicht - wie geplant - den Bau des Steinkohlekraftwerks Moorburg verhindern können, durch die Gründung eines eigenen Energieversorgungsunternehmens, das ausschließlich Strom aus erneuerbaren Energien produziere, aber immerhin eine "öffentliche" Konkurrenz zum privaten Anbieter Vattenfall etablieren können.

Mit einem überzeugenden Energiesparkonzept, effizienter Kraft-Wärme-Kopplung und der Umstellung auf lokal verfügbare erneuerbare Energien kann die Energieproduktion heute an jene Gemeinschaften rückgebunden werden, die Strom und Wärme verbrauchen. Radikal dezentral. Wenn Energie wieder zum Gemeingut wird, dann bedeutet das: weniger Abhängigkeit von den Energiegiganten und mehr Möglichkeiten, nachhaltig zu wirtschaften.

Böll-Stiftung: Gemeingüterreport

Das Beispiel aus der Energiepolitik ist allerdings nur eines von vielen. Gemeingüter finden die Autoren nicht nur in der Natur, sondern auch in sozialen Einheiten, in der Kultur und im digitalen Raum. Ob der Trend zur Re-Kommunalisierung nur der immerhin lobenswerten Einsicht in zahlreiche Fehlentwicklungen geschuldet oder bereits Teil eines umfassenderen Bewusstseinswandels hinsichtlich des inneren Zusammenhalts der Zivilgesellschaft ist, lässt sich derzeit noch nicht abschätzen.

Tim Engartner weist in seiner Studie deshalb darauf hin, dass Kommunen, die sich zu einer Umstrukturierung entschieden haben, aufgrund des inzwischen verlorenen Know-how und der Folgen der Wirtschafts- und Finanzkrise nicht immer mit einer schnellen Rendite rechnen können.

Der Wissensverlust, der durch den Verkauf der Eigenbetriebe entstand, muss erst wieder wettgemacht werden. Zudem fallen Investitionskosten an. Und die dürften für viele Städte und Gemeinden angesichts der durch die Bankenkrise verschärften Notlage der öffentlichen Finanzen eine erhebliche Hürde darstellen.

Tim Engartner

Perspektivisches Denken und Handeln ist also gefragt.