Sieg oder Niederlage?
Was bringt das Vorratsdatenspeicherungs-Urteil (Teil 1)
Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes vom 2.3.2010 zur umstrittenen Vorratsdatenspeicherung ist eines klar: Das Thema ist noch lange nicht vom Tisch. Doch so einfach, wie die Politik es sich vorgestellt hat, kann man hier nicht agieren.
Verfassungswidrigkeit, Nichtigkeit - und doch ...
Wenn das oberste Gericht Deutschlands ein Gesetz als verfassungswidrig (und sogar als nichtig) ansieht, dann ist dies alleine schon eine mehr als deutliche Aussage bzw. Ansage an den Gesetzgeber. Dass gerade bei einer Angelegenheit wie der Vorratsdatenspeicherung (VDS) auf eine Übergangsfrist verzichtet und die sofortige Löschung der bisher durch das Gesetz angefallenen Daten verfügt wurde, unterstreicht noch einmal, wie sehr Karlsruhe das bisherige Gesetz ablehnt. Dennoch hat der "Sieg der Gegner der VDS" einen schalen Beigeschmack, denn allzu viele erhofften sich vom Bundesverfassungsgericht auch, dass dieses die VDS als solche für verfassungswidrig und unverhältnismäßig erklärt. Dies haben die Karlsruher Richter nicht getan - im Gegenteil:
Eine sechsmonatige anlasslose Speicherung von Telekommunikationsverkehrsdaten für qualifizierte Verwendungen im Rahmen der Strafverfolgung, der Gefahrenabwehr und der Aufgaben der Nachrichtendienste, wie sie die §§ 113a, 113b TKG anordnen, ist danach mit Art. 10 GG nicht schlechthin unvereinbar. Der Gesetzgeber kann mit einer solchen Regelung legitime Zwecke verfolgen, für deren Erreichung eine solche Speicherung im Sinne des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes geeignet und erforderlich ist. [...] Zusammenfassend ist eine sechsmonatige Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten in dem vom Gesetzgeber in § 113a Abs. 1 bis 8 TKG vorgesehenen Umfang unter den gegenwärtigen Umständen nicht von vornherein unverhältnismäßig.
Dennoch wurde der VDS in der bisherigen Form ein Riegel vorgeschoben. Dies ergab sich aus dem Beisatz dieser Grundsatzentscheidung, der lautet:
Für ihre verfassungsrechtliche Unbedenklichkeit ist allerdings Voraussetzung, dass die Ausgestaltung der Speicherung und der Verwendung der Daten dem besonderen Gewicht einer solchen Speicherung angemessen Rechnung trägt.
Hier wurde vonseiten der Richter vieles moniert. Der Gesetzgeber, so das oberste Gericht, sei hier seinen Pflichten bei der Gesetzesgestaltung nicht nachgekommen, was umso schwerer wiegt als dass eine VDS einen erheblichen Eingriff in Grundrechte darstellt.
Die Daten sind sicher?
Gerade auch die Sicherheit der Daten, die bei einer VDS anfallen, spielte bei der Urteilsbegründung eine große Rolle. Realistisch und fast ein wenig süffisant haben die Richter hier auch die besondere Problematik einer Speicherung bei Unternehmen erkannt, denen der Datenschutz nicht wirklich als oberstes Ziel gelten kann:
Angesichts des Umfangs und der potenziellen Aussagekraft der mit einer solchen Speicherung geschaffenen Datenbestände ist die Datensicherheit für die Verhältnismäßigkeit der angegriffenen Vorschriften von großer Bedeutung. Dieses gilt besonders, weil die Daten bei privaten Diensteanbietern gespeichert werden, die unter den Bedingungen von Wirtschaftlichkeit und Kostendruck handeln und dabei nur begrenzte Anreize zur Gewährleistung von Datensicherheit haben. Sie handeln grundsätzlich privatnützig und sind nicht durch spezifische Amtspflichten gebunden.
Hier haben sich die Karlsruher Richter in gewohnter Klarheit dazu geäußert, dass die Gesetzgeber wichtige Aspekte der Datensicherheit weitgehend unklar definierten bzw. es den Unternehmen überließen, wie der Datenschutz solcher Mengen an brisanten Daten gewährleistet werden sollte. Zeitgleich machten sie deutliche Vorgabe hinsichtlich der Umsetzung des Datenschutzes:
Wenn der Gesetzgeber eine flächendeckende Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten ausnahmslos vorschreibt, gehört es zu den erforderlichen Voraussetzungen, dass die betroffenen Anbieter nicht nur ihre Pflicht zur Speicherung, sondern auch die korrespondierenden Anforderungen zur Datensicherheit erfüllen können. Anknüpfend an die sachverständigen Stellungnahmen liegt es nahe, dass nach dem gegenwärtigen Stand der Diskussion grundsätzlich eine getrennte Speicherung der Daten, eine anspruchsvolle Verschlüsselung, ein gesichertes Zugriffsregime unter Nutzung etwa des Vieraugenprinzips sowie eine revisionssichere Protokollierung sichergestellt sein müssen, um die Sicherheit der Daten verfassungsrechtlich hinreichend zu gewährleisten.
Ein neues Gesetz muss also zwangsläufig diesen Vorgaben Rechnung tragen und darf nicht, wie bisher, den Datenschutz als "freie Verhandlungsmasse" ansehen.
Missbrauchspotenziale und dezentrale Speicherung
Anders als jene, die das Missbrauchspotenzial der durch die VDS entstehenden Datenmengen verneinten, sah das Gericht dieses als gegeben an und erteilte denjenigen, die als Einwand auf die Problematik der Speicherung bei Privaten ggf. eine zentrale Speicherung anregen würden, eine Absage, indem es diese Speicherungsform als maßgeblich für die Entscheidung wertete:
Trotz der außerordentlichen Streubreite und des mit ihr verbundenen Eingriffsgewichts ist dem Gesetzgeber die Einführung einer sechsmonatigen Speicherungspflicht, wie in § 113a TKG vorgesehen, verfassungsrechtlich nicht schlechthin verboten. Allerdings entspricht es der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass dem Staat eine Sammlung von personenbezogenen Daten auf Vorrat zu unbestimmten oder noch nicht bestimmbaren Zwecken verfassungsrechtlich strikt untersagt ist. Um eine solche von vornherein verbotene Form der Datensammlung handelt es sich bei einer vorsorglich anlasslosen Speicherung der Telekommunikationsverbindungsdaten nicht in jedem Fall. [...] Maßgeblich ist hierfür zunächst, dass die vorgesehene Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten nicht direkt durch den Staat, sondern durch eine Verpflichtung der privaten Diensteanbieter verwirklicht wird. Die Daten werden damit bei der Speicherung selbst noch nicht zusammengeführt, sondern bleiben verteilt auf viele Einzelunternehmen und stehen dem Staat unmittelbar als Gesamtheit nicht zur Verfügung.
Auch in anderer Hinsicht, nämlich insbesondere in Bezug auf den Einschüchterungseffekt durch die VDS, den der Arbeitskreis Vorratsdatenspeicherung mit einer Umfrage zu belegen versucht hatte, schloss sich das Gericht (mit Ausnahme des Richters Schluckebier) der Meinung der VDS-Gegner an, indem es diesen Effekt als für die Urteilsbegründung wichtig hervorhob:
Eine vorsorglich anlasslose Speicherung aller Telekommunikationsverkehrsdaten über sechs Monate ist unter anderem deshalb ein so schwerwiegender Eingriff, weil sie ein Gefühl des ständigen Überwachtwerdens hervorrufen kann; sie erlaubt in unvorhersehbarer Weise tiefe Einblicke in das Privatleben, ohne dass der Rückgriff auf die Daten für den Bürger unmittelbar spürbar oder ersichtlich ist. Der Einzelne weiß nicht, was welche staatliche Behörde über ihn weiß, weiß aber, dass die Behörden vieles, auch Höchstpersönliches über ihn wissen können.
Dieser Ansicht des Gerichtes dürfte bei zukünftigen Beurteilungen von Gesetzesvorhaben, die mit Datensammlungen einhergehen, eine weitreichende Bedeutung zukommen.
Mittels Telekommunikation begangene Straftaten ...
Der Trick des Gesetzgebers, in die Umsetzung einer EU-Richtlinie noch schnell den eigenen Wunsch aufzunehmen (indem die "mittels Telekommunikation begangenen Straftaten Eingang in das Gesetz fanden), erwies sich als Bumerang:
Der Gesetzgeber beschränkt sich hier nicht mehr auf die Verwendung der Daten für die Verfolgung schwerer Straftaten, sondern geht hierüber - und damit auch über die europarechtlich vorgegebene Zielsetzung der Datenspeicherung, die sich auch ihrerseits allein auf die Verfolgung von schweren Straftaten ohne Einschluss der Gefahrenprävention beschränkt - weit hinaus.
stellte das Gericht fest und erteilte auch der Ansicht, dass es beim Thema Strafverfolgung "keine Denkverbote" geben dürfe, eine klare Absage:
Es liegt indes in der Natur der Garantie des Art. 10 Abs. 1 GG und der hiermit verbundenen Verhältnismäßigkeitsanforderungen, dass nicht jede Maßnahme, die für die Strafverfolgung nützlich und im Einzelfall auch erforderlich sein kann, verfassungsrechtlich zulässig ist.
Auch dies wird bei künftigen Debatten eine Rolle spielen, denn allzu oft wurde von den Apologeten der umfangreichen Datenerfassungen und -speicherungen die Meinung vertreten, dass alles, was möglich sei, auch getan werden müsse. Bei der Abfrage von Nutzerdaten mittels IP-Adressen hat das Gericht insbesondere allerdings ein Urteil gefällt, was die Verwertungsindustrie aufhorchen lässt.
Dass die Verwendungszwecke der Daten im allgemeinen eher vage umrissen wurden, sahen die Richter als zusätzlichen Grund für ihre Entscheidung:
Der Bundesgesetzgeber begnügt sich hier damit, in lediglich generalisierender Weise die Aufgabenfelder zu umreißen, für die ein Datenabruf möglich sein soll, ohne konkret die Verwendungszwecke zu benennen. Deren Konkretisierung überlässt er vielmehr späterer Gesetzgebung, insbesondere auch der Gesetzgebung durch die Länder. Damit kommt er seiner Verantwortung für die verfassungsrechtlich gebotene Begrenzung der Verwendungszwecke nicht nach. Wenn er die Speicherung der Telekommunikationsverkehrsdaten anordnet, obliegt es ihm zugleich, auch die für deren verfassungsrechtliche Rechtfertigung erforderlichen Verwendungszwecke und Eingriffsschwellen sowie die zur Gewährleistung der Zweckbindung erforderlichen Folgeregelungen verbindlich festzulegen.
Hier muss der Gesetzgeber somit konkrete Vorgaben machen und kann nicht zuerst eine EU-Richtlinie vage umsetzen um dann den Ländern quasi eine Blankovollmacht für die Verwendung der Daten auszustellen. In das neue Gesetz muss somit eine klare Zweckbindung der Daten sowie ein expliziter Katalog der Straftaten, bei denen ein Datenabruf genehmigt werden soll, einfließen. Die bisherige Handlungsweise, derart wichtige Regelungen eher in schwammige Formulierungen zu verpacken, hat das Gericht quasi als "verantwortungslos" bezeichnet. Hier wird der Gesetzgeber erkennen müssen, dass er durch derartige Verfahrensweisen letztendlich nur zu weiteren Ablehnungen seiner Gesetze durch das oberste Gericht beiträgt. Ein "grundsätzliches Abrufverbot" stellte das Gericht für persönliche Daten auf, die mit Gesprächspartnern anfallen, die auf Vertraulichkeit angewiesen seien. Als Beispiel wurden hier konkret Gespräche mit der anonymen Telefonberatung etablierter Hilfseinrichtungen genannt - wie die TK-Unternehmen es umsetzen, dass derartige Daten auf keinen Fall gespeichert bzw. weitergegeben werden, dürfte spannend werden. Auch in Bezug auf die Tatsache, dass oft genug ja schon propagiert wurde, dass gerade auch Gespräche mit Anwälten usw. zur Aufklärung beitragen könnten.
Benachrichtigungspflichten
Auch die Benachrichtigungspflichten, insbesondere in den Fällen, in denen ein Richtervorbehalt nicht zur Anwendung kommt, wurden laut Urteil nicht hinreichend gewürdigt:
Auch die Ausgestaltung der Benachrichtigungspflicht genügt nicht in jeder Hinsicht den oben entwickelten Maßgaben. [...] Unzureichend sind demgegenüber die Regeln zur richterlichen Kontrolle für Fälle, in denen eine Benachrichtigung unterbleiben kann. § 101 Abs. 6 StPO sieht eine gerichtliche Kontrolle nur für die Zurückstellung der Benachrichtigung gemäß § 101 Abs. 5 StPO vor, nicht jedoch für das Absehen von einer Benachrichtigung gemäß § 101 Abs. 4 StPO. Dies trägt dem hohen Stellenwert der Benachrichtigung für eine transparente Verwendung der nach § 113a TKG gespeicherten Daten nicht hinreichend Rechnung. Soweit sich eine Datenabfrage unmittelbar auf Verkehrsdaten einer bestimmten Person bezieht, darf auf deren nachträgliche Benachrichtigung nur nach einer gerichtlichen Kontrolle der entsprechenden Ausnahmegründe verzichtet werden. An einer solchen Kontrolle fehlt es in den Fällen, in denen von einer Benachrichtigung gemäß § 101 Abs. 4 Satz 3 StPO wegen überwiegender Belange einer betroffenen Person abgesehen werden soll.
Diese Fehler bei der Umsetzung der Benachrichtigungspflichten (=Rechtsschutz), wie auch die bei der Datensicherheit und die Transparenz der Datensammlung und -verwendung waren für die Richter maßgeblich, um zur Entscheidung zu kommen, dass die bisherige Umsetzung der EU-Richtlinie verfassungswidrig und nichtig sei. Im Wesentlichen hat das Gericht somit zwar den Gegnern des VDS in vielerlei Hinsicht recht gegeben, doch viel deutlicher hat es sich zu dem Trend, Gesetze möglichst schnell und mit vagen Formulierungen ausgestattet zu verabschiedet, geäußert. Von der Tatsache, dass die VDS zumindest bis zur Verabschiedung eines neuen Gesetzes in der jetzigen Form vom Tisch ist und die Daten, die bisher anfielen, ab sofort zu löschen sind, soll dies jedoch nicht ablenken. Hier haben die VDS-Gegner einen Zwischensieg errungen.