Zwischenbilanz Finanzmarktregulierung
Während noch offen ist, ob die US-Regulierungsanstrengungen den nächsten Finanzkollaps werden verhindern können, ist klar, dass die globalen makroökonomischen Probleme damit jedenfalls nicht verringert werden
Nach dem Kollaps des globalen Finanzsystems im Herbst 2008 hatte sich unter Ökonomieprofessoren und Geldpolitikern - sofern es sich nicht um unbelehrbare Neoliberale handelt – die Einsicht durchgesetzt, dass das Finanzsystem weltweit von strukturellen Problemen geplagt werde, die weit über die Frage der kurzfristigen Stabilität hinausgehen: Immerhin hatte sich der Anteil der Finanzmärkte an der gesamten Wirtschaftsleistung in angloamerikanischen Ländern wie den USA oder Großbritannien seit den 1970er Jahren verdreifacht und in kontinentaleuropäischen Ländern in etwa verdoppelt, was ihre volkswirtschaftliche Bedeutung bei weitem übersteigt.
Da Finanzinvestitionen zudem anscheinend besser rentieren als realwirtschaftliche, unterbleiben produktive Investitionen, die künftiges Wachstum und Einkommen generieren könnten, so dass die großen Finanzvermögen zunehmen, während die in der Realwirtschaft erzielten Arbeitseinkommen sinken. Dazu kommt, dass die Rentierlichkeit von Finanzinvestitionen offenbar mit der Höhe des verfügbaren Spekulationskapitals zunimmt. So dürften Kleinanleger tendenziell dann in die Finanzmärkte investieren, wenn die Preise bereits stark gestiegen sind und die professionellen Investoren und großen Vermögensbesitzer schon Wege suchen, um ihre Gewinne zu realisieren.
Dementsprechend fördern die Finanzmärkte die Ungleichheit der Vermögensverteilung, was fatale Konsequenzen hat. Wenn die später überwiegend verkonsumierten Arbeitseinkommen zurückgehen, die steigenden Vermögenseinkommen aber neuerlich an den Finanzmärkten investiert werden, sinkt tendenziell der private Konsum, was wiederum die Arbeitseinkommen reduziert. Da sich aber weltweit die staatlichen Budgets vor allem aus Steuern auf Arbeitseinkommen und aus Konsumsteuern speisen, kommen die Staatsbudgets unter Druck, so dass die Massensteuern angehoben werden.
In dieser Sichtweise fungieren die Finanzmärkte letztendlich als gewaltige Umverteilungsmaschine, die unter anderem für die Erosion des Mittelstandes, eine Umverteilung von unten nach oben und die Konzentration der Vermögen in immer weniger Händen verantwortlich ist.
Obwohl sich nach dem Kollaps kaum ein Experte dieser Argumentation verschließen wollte und in den ersten Dokumenten der G20 auch noch Maßnahmen angedacht wurden, die hier Abhilfe schaffen sollten, geriet diese makroökonomischen Problemlagen inzwischen in Vergessenheit oder findet zumindest keinerlei Niederschlag in der nun weitgehend abgeschlossenen Neuregulierung der US-Finanzmärkte.
Die Finanzmarktregulierung in den USA lässt viele Schlupflöcher offen
Immerhin etabliert der von Präsident Obama am 21. Juli in Kraft gesetzte "Dodd-Frank Act" nun neue Aufsichtsbehörden und verstärkt die Durchgriffsrechte der bestehenden Regulatoren auf alle großen Finanzinstitute, inklusive Versicherungen und Hedge Fonds. An der Spitze steht nun ein Financial Stability Oversight Council, der vor allem die "systemischen Risiken" beobachten soll und mit fast allmächtigen Befugnissen ausgestattet wurde. Aber auch praktisch alle anderen bestehenden Überwachungsbehörden wurden gestärkt, jedoch wurde nirgendwo dafür vorgesorgt, dass die Regulatoren ihre neue Machtfülle auch anwenden – und das scheint bei der letzten Krise das Hauptproblem gewesen zu sein.
Schon zuvor hätten die US-Regulatoren die Macht gehabt, etwa die letztendlich ruinösen Auswüchse bei den Subprime-Immobilienkrediten oder bei fremdfinanzierten Unternehmensübernahmen einzudämmen, hätte der politische Wille dazu bestanden. Nun wurde es beispielsweise neuerlich unterlassen, etwa Mindestanforderungen an das Eigenkapital von Hypothekarschuldnern bei Immobilienkrediten einzuführen. Dazu kommt, dass die neuen Behörden und Regelungen den Verwaltungsaufwand in den Finanzinstituten erheblich steigern dürften, wobei absehbar ist, dass die Kosten auf die Kunden der Banken sowie der Hedge- und Private Equity Fonds abgewälzt werden und die Gewinne der Institute nicht substantiell schmälern.
Die Beschränkungen des Eigenhandels, denen die US-Banken nun unterworfen werden, sofern sie noch mit staatlichen Hilfsgeldern arbeiten – die sogenannte Volcker-Rule, benannt nach dem früheren Notenbankchef und heutigem Wirtschaftsberater des Präsidenten -, wurde so stark aufgeweicht, dass die großen Banken längst Wege gefunden haben dürften, sie weitgehend zu umgehen. Anstatt derartige Spekulationen ganz zu verbieten, können die Banken zudem weiterhin drei Prozent ihrer Bilanzsumme in Hedge Fonds investieren und werden auch im Eigenhandel kaum stark eingeschränkt. Die allergrößten Spieler wie Bank of America, Goldman Sachs, JP Morgan oder Morgan Stanley dürften dennoch einen Rückgang der dahingehenden Gewinne verbuchen und vermutlich auch einer geringfügigen Wachstumsbremse ausgesetzt sein, ein Rückbau ihrer Bilanzsummen wird hingegen von niemandem erwartet.
Um dem "too big to fail"-Problem entgegenzuwirken, müssen die Banken neuerdings immerhin "Begräbnis"-Pläne entwickeln, wie sie im Konkursfall "schnell" abgewickelt werden könnten. Das soll dann von der Einlagensicherung finanziert werden, die dafür vorübergehend unbeschränkt auf Gelder des Finanzministeriums zurückgreifen kann, die aber mit der Verwertung der Assets der gescheiterten Bank zurückfließen sollen. Immerhin ist damit ausgeschlossen, dass die US-Administration eine Bank wie Lehman "pleite gehen lassen musste", wie Finanzminister Tim Geithner behauptet hatte. Das dürfte das "too big to fail"-Problem nur weiter verschärfen. Zudem können die Behörden erst dann Maßnahmen gegen offenbar gefährlich große Institute durchsetzten wenn der Schaden bereits eingetreten ist. Denn zuvor besteht für die Banken die Möglichkeit, gerichtlich gegen etwaige Auflagen vorzugehen und diese um Jahre zu verzögern.
Bei der angekündigten Regulierung der billionenschweren Derivatenmärkte wurde den Banken nun zwar verboten, bestimmte "risikoreiche" Derivate direkt in der Bilanz zu halten, "weniger gefährliche" Papiere, die dem "normalen" Bankgeschäften dienen, dürfen hingegen weiter in der Bilanz gehalten werden. Während nun also stets die Möglichkeiten bestehen wird, riskante Spekulationen als normale Geschäfte darzustellen, können die risiokoreicheren Geschäfte ohnehin in separierte und mit eigenem Kapital ausgestattete Gesellschaften ausgelagert werden. Darüber hinaus wurde auch der Plan, künftig sämtliche Derivate verpflichtend über Börsen zu handeln, dahingehend abgeschwächt, dass die Geschäfte mit Endverbrauchern von dieser Verpflichtung ausgenommen werden.
Was hingegen die Anforderungen an das Grundkapital der Banken angeht, werden diese erst noch von den Behörden verfügt, die sich dabei an den noch auszuverhandelnden Regeln von Basel III orientieren sollen. Klar ist nur, dass diese höheren Eigenkapitalanforderungen erst dann wirksam werden, wenn das Bankensystem von den Behörden wieder als ausreichend stabil eingeschätzt wird.
Auch in Europa steht die Durchsetzbarkeit strenger Regulierungen in Frage
Was die überzogenen Bonuszahlungen an die Banker angeht verzichtet, die US-Regelung jedenfalls auf bindende Regeln und stärkt nur den Einfluss der Aktionäre auf diese Ausschüttungen. Hier ist indes EU-Europa vorgeprescht und hat festgelegt, dass künftig nur noch maximal 30 Prozent der Boni bar ausgezahlt werden dürfen (bei besonders hohen Boni 20 Prozent). 40 Prozent der Vergütung (60 Prozent bei hohen Boni) müssen über einen Zeitraum von drei bis fünf Jahren gestreckt und gekürzt werden, wenn die Geschäfte zu Verlusten führen sollten. Die übrigen 30 Prozent (20 Prozent bei hohen Boni) müssen drei Jahre in Form von gebundenem Kapital wie Aktien oder Wandelanleihen gehalten werden. Banken, die Staatsbeihilfe erhalten, dürfen hingegen ohne Einverständnis der Finanzaufsicht überhaupt keine Boni zahlen, wobei die nationalen Aufsichtsbehörden Geldstrafen und andere Sanktionen verhängen können, wenn sich die Institute nicht an die Vorgaben halten.
Auch in der EU erstrecken sich die Regeln aber nur auf Bonuszahlungen an Führungskräfte, Provisionen für den Verkauf von Bankprodukten im Massengeschäft werden hingegen nicht erfasst. Darüber hinaus fehlen bislang gesamteuropäischen Maßnahmen, denn während Großbritannien seinen Banken zwar als erster Staat schärfere Kapitalvorschriften verordnet hat, bremst London, was die gesamteuropäische Regulierung angeht.
Den im europäischen Parlament geplanten scharfen Regulierungsmaßnahmen droht indes dasselbe Schicksal wie den ursprünglich durchaus ambitionierten Vorhaben des US-Parlaments. Dort ist es den Lobbyisten des Finanzsektors jedenfalls sehr gut gelungen, die schärfsten Regeln abzuwürgen und Schlupflöcher zu schaffen, die den Banken weiterhin einen ungestörten Betrieb ermöglichen sollten. Nun werden die europäischen Parlamentarier von Finanzmarktlobbyisten bedrängt und es sieht nicht so aus, als könnten sich die Befürworter ernsthafter Regulierungen durchsetzen.
Mehr Transparenz, aber sonst ist wenig zu erwarten
Ob diesseits wie jenseits des Atlantiks wenigstens das Hauptziel erreicht wird, einem weiteren Gesamtzusammenbruch des US-Finanzsystems zu vermeiden, dürfte nun einerseits vom Willen der Behörden abhängen, ihre Machtbefugnisse anzuwenden. Andererseits steht nach wie vor deren Kompetenz in Frage, die Problemfelder zeitgerecht zu erkennen, jedenfalls wurden nirgendwo Instanzen etabliert, die auch Insider/Experten aus der Finanzindustrie integrieren. Darüber hinaus können die Regulatoren ohnehin nur die bekannten Probleme bekämpfen und nicht die Überraschungen, weshalb im Kampf gegen den künftigen Zusammenbruch ein Sieg wohl ebenso unmöglich ist wie im "Krieg gegen den Terror"
Nicht an Gewicht in den Institutionen verloren haben zumindest in den USA die zuletzt so schwer diskreditierten "neoliberalen" Experten an den Universitäten, in der Notenbank, bei den offiziellen Finanzinstitutionen und bei den Regulierungsbehörden, die sich in ihrem Beharren auf Selbstregulierung und marktliche Lösungen nach wie vor auf Finanzminister Tim Geithner und Notenbankchef Ben Bernanke stützen können.
So scheint es aus heutiger Sicht aber auch in Europa so gut wie unmöglich, dass außer mehr Transparenz, die zudem mit deutlich mehr kostspieliger Bürokratie erkauft werden wird, und etwas höheren Eigenkapitalvorschriften, viel herauskommen wird. Aus Budgetnot werden jetzt zwar zusätzliche Bankensteuern eingeführt und allenfalls könnte wenigstens in Europa auch eine minimale Transaktionssteuer durchgesetzt werden. Anscheinend werden vom EU-Parlament Maßnahmen, die verhindern könnten, dass diese Steuern auf Kunden oder Aktionäre abgewälzt werden, aber nicht einmal angedacht. Ein Zurückdrängen des Finanzsektors ist dadurch nicht absehbar, viel mehr dürfte durch diese zusätzlichen Kosten der Anteil der Finanzmärkte am Sozialprodukt eher noch weiter ansteigen.
In den USA dürften nun also vor allem die Politiker profitieren, die sich als unerschrockene Gegner des allgemein verhassten Finanzsektors gerieren können. Zu den Gewinnern zählen zudem die Aufsichtsbehörden, denen nun eine weitgehende Machtfülle eingeräumt wird, am meisten aber wohl die Anwälte, die nun wohl Unsummen damit verdienen werden, die höchst unklaren Regelungen vor Gericht auszustreiten und zu präzisieren. Der Nutzen für Unternehmen und Verbrauchern dürfte sich hingegen in Grenzen halten und von den Kosten übertroffen werden.