Basel III: Soft, spät und unzureichend
Die unzureichende Finanzmarktregulierung hinkt den Erfordernissen hinterher
Am Sonntag haben sich 27 Länder in Basel auf eine Verschärfung von globalen Kapitalstandards für Banken geeinigt. Genau zwei Jahre nach dem Zusammenbruch der US-Investmentbank Lehman Brothers soll die bisherige niedrige Kernkapitalquote nach Basel II steigen, damit die Banken angeblich krisenfester werden. Dazu soll sich jede Bank einen zusätzlichen Puffer schaffen. Das klingt zunächst nicht so schlecht, doch darf bezweifelt werden, dass damit künftige Finanzkrisen verhindert werden. Vor allem Deutschland stemmte sich gegen die Forderungen einer deutlich höheren Kapitaldecke und setzte auch lange Übergangsfristen durch. Das gesamte Kapital der Hedgefonds bleibt genauso ohnehin außen vor, wie die Billionen, für welche die großen US-Immobilienfinanzierer einstehen, ausgeklammert wurden.
Schon ein Blick durch den Blätterwald der internationalen Wirtschaftspresse reicht aus, um eines zu konstatieren: Man ist sich einig weitgehend einig darüber, dass Basel III die Risiken vor Finanzkrisen bestenfalls etwas mildern wird. Das ist alles. Wie auf internationalem Parkett üblich, ist trotz der Gefahren in der Finanzwelt, die den Steuerzahlern lange Zeit billionenschwer auf der Tasche liegen, nur eine zaghafte und verspätete Antwort gefunden worden. Für Unbedarfte scheint es ein Erfolg zu sein, dass die bisherige Eigenkapitalquote (Tier-1) der Banken, also risikogewichtete Aktiva, von 4% auf 6% steigen soll. Die Mindest-Kapitalausstattung der Banken mit hartem Kernkapital (Core Tier-1), zu dem neben dem Geld der Aktionäre auch die Gewinnrücklagen zählen, soll sogar von 2% auf 4,5% steigen
Doch das erste Problem ist schon, dass die Quoten erst langsam angehoben werden sollen. Erst ab 2013 soll die die Kernkapitalquote von 4% auf 4,5% steigen. 3,5% müssen ab 2013 dann als hartes Kernkapital vorgehalten werden. Bis 2015 sollen dann die Quoten auf 6% (Tier-1) und 4,5% (Core Tier-1) angehoben werden. Banken, die angeblich wie die Hypo Real Estate (HRE) als systemrelevant angesehen werden, sollen höhere Anforderungen erfüllen als andere mit geringeren systemischen Gefahren. Konkrete Bestimmungen dazu gibt es aber nicht. Sogar erst ab 2016 müssen die Banken bis 2018 einen weiteren Kapitalpuffer aus zusätzlichen 2,5% mit hartem Kernkapital aufbauen. Dieser Puffer soll in zukünftigen Krisen verhindern, dass die Institute ihr Kapital zu schnell aufzehren. Doch der Puffer darf in Krisenzeiten unterschritten werden, wird als Ausnahme zugelassen, dann sollen die Banken allerdings die Dividende beschränken. Das alles gilt ohnehin nur, wenn das Paket beim nächsten G-20-Gipfel angenommen wird und es die einzelnen Länder in Gesetze gießen.
Letztlich hat man sich bei der Kernkapitalquote auf die 6% geeinigt, die schon beim EU-Bankenstresstest zur Anwendung kamen (Der wenig stressige Stresstest). Wegen der Problembanken wie der Hypo Real Estate (HRE) stießen einige am Abkommen beteiligte Länder auf erbitterten Widerstand aus Deutschland. Bei dem Test wurde für die HRE eine Kernkapitalquote von 4,7% ermittelt. Sie würde damit wohl noch die Forderungen erfüllen, die ab 2013 gelten sollen. Also ist die Pleitebank nach den neuen Regeln gar keine Pleitebank? Wieso musste der Münchner Immobilienfinanzierer trotz allem zum Wochenende vom Bund fordern, die Staatsbürgschaften um 40 Milliarden Euro auf 142 Milliarden aufstocken? Wieder einmal war ein Finanzminister vom Kapitalbedarf des Instituts überrascht. Eine solche Situation zeigt auf, wie wenig wirksam sogar die neuen Regeln sein werden.
Damit wird vielleicht verständlich, warum sogar die USA und Großbritannien auf deutlich höhere Eigenkapitalregeln gepocht hatten und überdies auf kürzere Übergangsfristen drängten. Dass in Deutschland nicht nur die HRE riesige Probleme hat, machte nicht zuletzt Jürgen Stark deutlich. Der Chefvolkswirt der Europäischen Zentralbank (EZB) hält die Kapitaldecke der deutschen Banken für zu gering und führt dabei vor allem die Landesbanken an. Er will aber tatsächlich auch auf die Privatisierung der Sparkassen hinaus. Ausgerechnet dafür wurden Grundlagen mit dem Abkommen gelegt und damit ein Sektor angetastet, der diese Krise ohne größere Probleme gemeistert hat.
Deutschland hat hier durchgesetzt, dass stille Einlagen, die zum Beispiel Banken als Staatshilfe gegeben worden waren, sogar bis 2019 angerechnet werden dürfen. Deutschland hatte sogar noch höher gepokert und noch längere Übergangsfristen für den Erhalt von Staatshilfen bei Banken gefordert. Stille Einlagen, die als Staatshilfe zum Beispiel auch an die teilverstaatlichte Commerzbank geflossen geflossen sind, gelten also bis 2018 weiter. Daraus lässt sich für deutsche Steuerzahler nichts Gutes vermuten. Und deshalb kritisiert zum Beispiel die britische Financial Times, dass bei Basel III die Kapitalquoten "geringer sind, als sie hätten sein können" und sogar bis 2019 nicht umgesetzt werden. Deshalb merkt das Blatt an, dass es sicher kein gutes Regelwerk ist, wenn man "fast ein Jahrzehnt warten" will, um die Probleme der Unterkapitalisierung von Banken zu lösen.
Geplant ist, die Sparkassen zu privatisieren
Die Übergangsfristen sinnvoll kürzer zu legen, um im Gegenzug das weitgehend krisenfeste System der deutschen Sparkassen ganz auszuklammern, kam den deutschen Delegierten aber nicht in den Sinn. Schließlich gibt es stille Einlagen nicht nur zur Bankenrettung, sondern sie gibt es auch bei Landesbanken und Sparkassen. Die sind gar nicht von dem Regelwerk begeistert. Besonders regen sich aber die schwer angeschlagenen Landesbanken auf. Als "regulatorischen Blindflug" bezeichnet der Bundesverband der öffentlichen Banken (VÖB) die Einigung. "Der deutschen Delegation ist es offensichtlich nicht gelungen, die Besonderheiten des deutschen Bankensystems, insbesondere bei den Stillen Einlagen, erfolgreich zu vertreten", erklärte der Hauptgeschäftsführer Karl-Heinz Boos.
Ähnlich äußerte sich auch der Präsident vom Deutschen Sparkassen- und Giroverband (DSGV). "Die neuen Regelungen berücksichtigen die Unterschiede in der Kreditwirtschaft nur unzureichend", erklärte Heinrich Haasis. Er fordert eine stärkere Regulierung der Märkte oder der Finanzinstitutionen außerhalb der Banken sowie einen zielgerichteteren Fokus auf tatsächliche Risikopositionen einer Bank. Stattdessen seien nur pauschale Regelungen über die gesamte Kreditwirtschaft hinweg geplant. Er spricht damit auch gleich noch mit an, dass zum Beispiel die Hedgefonds aus dem Regelwerk ausgeklammert werden, während sich die Lage für die kleinen Sparkassen und Volksbanken verschlechtert. Doch ein Schelm, wer Böses dabei denkt. Zu durchsichtig ist das Anliegen, über den zukünftigen Kapitalbedarf die Sparkassen zu privatisieren, wie es Spanien schon offen durchzieht und der EZB-Chefvolkswirt auch ausdrücklich begrüßt.
Sparkassen und Volksbanken werden zukünftig ihre Gewinne viel stärker einbehalten müssen, um die Regeln zu erfüllen, was die Kreditvergabe einschränken wird. Der Vorsitzende der CDU-Mittelstandsvereinigung, Josef Schlarmann, befürchtet, dass dies "unmittelbar" auf den Mittelstand durchschlagen wird. Schlarmann betont, dass diese Institute in der Krise ein "Stabilisierungsfaktor" waren, sie erlitten jetzt aber Nachteile, weil sie mit großen Banken "über einen Kamm geschoren werden", welche die Krise ausgelöst hätten. Besonders kritisch sieht der angesehene Wirtschaftswissenschaftler Max Otte, dass "andere Finanzmarktakteure wie Hedgefonds und Private-Equity-Gesellschaften" ausgeklammert wurden. Der Professor der Fachhochschule Worms bewertet das Abkommen als "sehr nachteilig für die deutsche Wirtschaft“, vor allem weil darüber die Sparkassen und Genossenschaftsbanken abgeschafft werden sollen.
Kein wirklicher Schutz vor künftigen Finanzkrisen
Und nicht nur Hedgefonds und Private-Equity-Gesellschaften, in die nun zusätzlich Risiken ausgelagert werden dürften, sind ein Stolperstein von Basel III. So geht zum Beispiel auch das Wall Street Journal davon aus, dass diese Regeln die Welt nicht von zukünftigen Finanzkrisen befreien werden. Das Blatt kritisiert, dass auch Institute wie die großen Immobilienfinanzierer Fannie Mae und Freddie Mac ausgeklammert worden sind. Es ist tatsächlich einigermaßen absurd, ausgerechnet den Bereich auszuklammern, an dem die derzeitige Krise ihren Ausgangspunkt nahm. Mussten die beiden Institute etwa nicht vor zwei Jahren verstaatlicht werden, um den Supergau am Finanzmarkt zu vermeiden (Die größten Immobilienfinanzierer der USA unter staatlicher Kontrolle). 143 Milliarden Dollar haben die US-Steuerzahler zu ihrer vorläufigen Rettung bisher in Fannie und Freddie versenkt. Etwa 400 Milliarden dürften es in den nächsten zehn Jahren werden, kalkulieren Experten im US-Kongress. Allein die Dimension, dass die beiden Finanzierer für die Hälfte aller US-Hypotheken im Gesamtwert von zwölf Billionen Dollar halten, macht die Dimension des Problems klar, dass einfach ausgeklammert wurde.
Man könnte die Liste an den Kritiken noch lange fortsetzen. Da wäre zum Beispiel, dass die Verschuldungsgrenze (leveragee ratio) ebenfalls lascher als erwartet ausgefallen ist. Man setzt dabei das Kernkapital ins Verhältnis zur Bilanzsumme und es soll demnächst 1 zu 33 betragen. Dann wären da auch noch die kurz- und langfristige Liquiditätsvorsorge (net liquidity ratio und net stable fund ratio). Zwei in einer Krise sehr bedeutsame Werte, sollen erst ab 2011 "beobachtet" und erst in einigen Jahren umgesetzt werden. Als hätte es sich in der Krise bei Banken wie Bear Stearns, Northern Rock oder gerade bei der Anglo Irish Bank nicht längst erwiesen, dass ein Institut neben Eigenkapital auch Bargeld braucht, um seine Kunden auszuzahlen zu können. Man könnte hier dem Basel-Komitee den Satz unter die Nase reiben, der sich in einem seiner internen Papiere findet: "Während der Krise haben viele Banken es schwer gehabt, angemessene Liquiditätsniveaus zu halten." Der Erkenntnis, dass die "Finanzkrise gezeigt hat, wie schnell sich ein solches Risiko kristallisieren kann“, wurde aber im Abkommen keine Rechnung getragen.
Hoffnungen darauf, dass Banken mit Basel III sich zukünftig nicht mehr in die rettenden Arme der Steuerzahler werfen müssen, sollte man sich also angesichts dieses Regelwerks nicht machen. Auch die Problematik, dass ein Institut "too big to fail" ist, wird nicht gelöst. Es wird eher sogar verschärft. Das hat nicht nur mit der Problematik der Sparkassen und Volksbanken zu tun, sondern allgemein wird erwartet, dass die Konzentration durch Zusammenschlüsse weiter zunimmt.