Durch Privatisierung aus der Krise?
Mit dem Slogan von der "starken Gesellschaft" soll der Staat in allen Bereichen geschrumpft werden
Die britische Regierung macht ernst. Um das Staatsdefizit zu senken und auf dem Finanzmarkt zu bestehen, werden öffentliche Dienste reihenweise privatisiert - radikaler, als Margaret Thatcher es in den 1980er Jahren wagte. Ist das der Weg aus der Schuldenkrise - oder führt es im Gegenteil noch tiefer in sie hinein?
Für die Bewohner von Bury bei Manchester wäre einiges anders geworden. Ob sie eine der Büchereien in der nordenglischen Kleinstadt besuchen oder das Schwimmbad, ob sich junge Leute in einem Jugendzentrum treffen oder ein Drogenabhängiger in einer Beratungsstelle Hilfe sucht - all diese Einrichtungen könnten in Zukunft von Privatunternehmen betrieben werden. Der Gemeinderat von Bury, in dem die Konservative Partei bis vor kurzem eine knappe Mehrheit hatte, beschloss Ende März, dass künftig ausnahmslos alle öffentlichen Dienste ausgelagert werden können - inklusive der Müllabfuhr, der Altenpflege, den Parkanlagen und den Schulen.
Einer "Arbeitsgruppe für die Auftragsvergabe" wurde die Aufgabe übertragen zu prüfen, ob das jeweilige Angebot der Gemeinde kostengünstiger von anderen erbracht werden kann. In Frage kämen kommerzielle Anbietern, gemeinnützige Organisationen und ehrenamtlich Tätige, hieß es in einem Strategiepapier mit dem Titel Transforming Bury. Grundsätzlich bestünden die Möglichkeiten, "die Dienstleistung ganz einzustellen, andere Organisationen einzubinden, die Selbstverwaltung durch … ehrenamtliche Gruppen oder die Auslagerung".
Mittlerweile haben die Konservativen im Bury Council ihre Mehrheit verloren. Die kommunale Privatisierung wird wohl weniger umfassend ausfallen. Aber Bob Bibby, der ehemalige Vorsitzende des Gemeinderats und Mitglied der Konservativen, rechtfertigt seine Pläne mit dramatischen Worten. "Wenn wir nicht handeln, wird es uns bald nicht mehr geben!" 16 Prozent weniger Geld wird die Gemeinde von der Zentralregierung erhalten; 32,4 Millionen Pfund muss sie in den nächsten vier Jahren einsparen. Die Konsequenzen sind in der Ortschaft bereits unübersehbar. Schulsozialarbeiter werden entlassen, Jugendclubs schließen. Insgesamt wurden 184 Stellen gestrichen. Und die örtliche Pfadfinder-Gruppe soll 25 Pfund im Monat bezahlen, um einen Park benutzen zu dürfen.
Aber es geht in Bury, in Barnet und Suffolk County, wo die Konservativen ähnlich weitgehende Auslagerungen planen, nicht allein ums Sparen. Ziel der Lokalpolitiker ist eine ganz neue Art der Gemeindeverwaltung. Nach einer Formulierung, die Margaret Thatcher oft im Mund führte, soll sie vom "provider" zum "enabler" werden - das heißt sich auf die Rolle als Auftraggeber und Kontrollgremium beschränken statt eigenständig Dienstleistungen bereitzustellen.
Diese "neoliberale Haltung" brachte der Politiker Nicholas Ridley, der unter Thatcher verschiedene Ministerposten inne hatte, in den 1980er Jahre am klarsten zum Ausdruck, als er forderte, Kommunalverwaltungen sollten sich nur einmal im Jahr treffen: um über die Angebote von Privatunternehmen zu entscheiden!
Privatisiert alles!
Auch der Premierminister David Cameron spricht öffentlich die Rhetorik des Thatcherismus, etwa wenn er statt dem "starken Staat" die "starke Gesellschaft" (big society instead of big government) fordert. Ob in der englischen Provinz oder auf der nationalen (sprich: Londoner) Bühne, nach dem Willen der Konservativen müssen sich die öffentlichen Dienste für ihre Existenz rechtfertigen.
Privatisierung ist das Kernstück der Regierungsstrategie, um die britischen Staatsschulden zu senken. "Eine größere Zahl unterschiedlicher Anbieter wird Innovation und Effizienz steigern, weil sie zu mehr Wettbewerb und mehr Wahlmöglichkeiten für die Konsumenten führt", hieß es im November 2010 in einer Regierungserklärung.
Zu solchen "unabhängigen Anbietern" zählen "ehrenamtliche und Gemeindeorganisationen, gemeinnützige und private Unternehmen". Mögliche Betätigungsfelder seien das Gesundheitssystem, das staatliche Sozialwesen, die Justiz und die Bewährungshilfe, aber auch die Vergabe von Führerscheinen und sogar das Eintreiben von Steuern. Eine Regierungssprecherin beruhigte kürzlich nachfragende Journalisten, Militär, Rechtsprechung und Polizei würden weiterhin ohne "unabhängige Anbieter" ihre Aufgaben erfüllen.
Seit dem Amtsantritt von Margret Thatcher im Jahr 1979 spielt Großbritannien eine Vorreiterrolle in der Privatisierungspolitik. Nirgendwo sonst in Europa wurde der ehemals öffentliche Sektor so weit für Privatunternehmen geöffnet. Aber die jetzige Regierung geht weiter, als es Thatcher jemals wagte. Tatsächlich gibt es kaum noch einen Bereich, der nicht auf die eine oder andere Art zur Disposition gestellt wird.
Eine Unterorganisation des staatlichen Gesundheitssystems, die Blutspenden und Transplantationsorgane bereitstellt und verteilt, der NHS Blood and Transplant, soll verkauft werden. Die Royal Mail, die in großen finanziellen Schwierigkeiten ist, ebenfalls. Auch ein großer Teil der Wälder in staatlichem Besitz sollte veräußert werden, allerdings wurde dieses Vorhaben nach Protesten quer durch alle politischen Lager vorerst gestoppt.
In vielen Fällen setzen die Konservativen und Liberaldemokraten dabei nur die Politik der sozialdemokratischen Regierungen seit 1997 fort (etwa im Fall der Post und des Gesundheitssystems). Andere Bereiche wie etwa die Privatisierung der Leihbüchereien sind eigene Vorstöße und sorgen für Empörung.
Zunehmend werden kommerzielle Anbieter auch in die Betreuung von Erwerbslosen eingebunden. Ihnen bieten sich nun ganz neue Geschäftsfelder. Das international tätige Outsourcing-Unternehmen Atos Origin beispielsweise erhielt vom Ministerium für Arbeit und Renten den Auftrag, die Arbeitsfähigkeit der Bezieher der sogenannten Incapacity Benefits zu überprüfen. Diese "Arbeitsunfähigkeitszahlung", die insgesamt 1,2 Millionen Briten erhalten und die über der Sozialhilfe liegt, ist seit Jahren Gegenstand immer neuer Reformversuche. Ihre Empfänger, vor allem Behinderte und chronisch Kranke, gelten eigentlich als arbeitsunfähig.
Durch ein Working Capabilities Assessment soll nun Atos Origin in den nächsten drei Jahren herausfinden, ob sie nicht doch wenigstens zu bestimmten Arbeiten in der Lage sind - und die Zahlung eingestellt werden kann. Behindertenorganisationen und Wohlfahrtsverbände kritisieren die Überprüfung als unprofessionell und unfair. Aber der Spareffekt für den Staat stellt sich in diesem Fall unmittelbar ein: Wer als arbeitsfähig eingestuft wird, erhält automatisch die niedrigere Arbeitslosenhilfe, bis über einen etwaigen Widerspruch entschieden wurde!
Minenfeld Gesundheitssystem
Besonders unpopulär ist der geplante Umbau des Gesundheitswesens, der National Health Service (NHS). Nach dem Willen der Regierung soll er noch stärker als bisher zum Geschäftsfeld für kommerzielle Anbieter werden. Die Details sind nach wie vor umstritten und ungeklärt. Klar ist allerdings der finanzielle Rahmen: 20 Milliarden Pfund "Verwaltungskosten" müssen bis zum Sommer 2015 eingespart werden, was laut der BBC einer jährlichen Kürzung um 4 Prozent entspricht. Gesundheitsminister Andrew Lansley behauptet, diese Einsparungen seien möglich, ohne dass die Patienten deshalb schlechter behandelt würden.
Gleichzeitig wird die institutionelle Struktur des NHS massiv umgebaut. Alle Krankenhäuser werden zu formal unabhängigen, gemeinnützigen Stiftungen (foundation trusts), die ihr Budget selbst verwalten. Darin eingeschlossen ist die Möglichkeit, dass "defizitäre" Krankenhäuser pleite gehen können - und geschlossen werden! Im Gegenzug dürfen sie Privatpatienten in beliebiger Zahl behandeln und damit Gewinne machen.
Ebenfalls in "Selbstverwaltung" soll künftig regional über die Verteilung der Gelder entschieden werden. Bis 2013 werden Arbeitsgemeinschaften von Ärzten gebildet, die über den medizinischen Bedarf entscheiden und zwischen den verschiedenen Anbietern von Gesundheitsleistungen wählen. Zu den "willing provider" zählen künftig alle, die Behandlungen, Medikamente oder medizinisches Gerät verkaufen, staatliche Einrichtungen ebenso wie Privatunternehmen. Besonders brisant an dieser Budgetierung ist, dass künftig ganz normale Ärzte darüber entscheiden werden, wofür die knappen Ressourcen ausgegeben werden - Kürzungen von unten sozusagen.
Eigentlich sollen die Änderungen der Health and Social Care Bill bereits Anfang 2013 in Kraft treten. Ob dieser Zeitplan einzuhalten ist, ist unwahrscheinlich, schon weil der organisatorische Aufwand gewaltig ist. Außerdem sind fast alle medizinischen Verbände und ein großer Teil der Bevölkerung gegen die Reform. Mediziner befürchten das Ende das "Ende" beziehungsweise die Abschaffung des National Health Service. Sie warnen, die Konkurrenz zwischen den verschiedenen Anbietern werde zu einem Preiskampf und sinkenden Standards führen.
Seltener erwähnt wird ein anderer Nebeneffekt. Durch die Aufspaltung des NHS wird die Macht der Gewerkschaften deutlich geschwächt. Denn statt nationaler Tarifverhandlungen kann künftig jeder Anbieter und jedes (semi-)unabhängige Krankenhaus eigene Lohnverhandlungen führen.
Als die Kritik an der Gesundheitsreform im Frühjahr immer lauter wurde, reagierte die Regierung, indem sie sich selbst eine Denkpause verordnet, um "zuzuhören". Gesundheitsarbeiter und die Bevölkerung sollen die Chance bekommen, ihre Sorgen zu äußern. Mitte Mai wird das Gesetz im Parlament debattiert.
Taktische Rückzüge
Auch bei der öffentlichen Verwaltung hat die Regierung ihre Linie ein wenig abgeschwächt. Zwar gilt ihr Privatisierung nach wie vor als das bevorzugte Mittel zum Schuldenabbau. Aber in der ursprünglich angekündigten Form ist das gegenwärtig offenbar nicht durchsetzbar.
Die Regierung war nicht bereit, das politische Risiko einzugehen, öffentliche Dienste komplett an den Privatsektor zu übertragen, weil es die Folge hätte, dass sie als naiv angegriffen würde oder weil sie Privatunternehmen erlaubt, übermäßige Profite zu machen.
So steht es in einem "streng vertraulichen" Gesprächsprotokoll eines Treffens zwischen einem Regierungsvertreter und dem Generaldirektor des britischen Industrieverbandes CBI. "Eine komplette Auslagerung der Dienste an den Privatsektor wie in den 1990er Jahren" sei ausgeschlossen. Stattdessen soll die Verwaltung lediglich mit Genossenschaften, Wohlfahrtsverbänden und gemeinnützigen Organisationen zusammenarbeiten, die nicht gewinnorientiert seien.
Das Protokoll wurde der BBC zugespielt. Nachdem sie es am 3. Mai veröffentlichte, sankt prompt der Aktienkurs von Serco und Capita, zwei großen Outsourcing-Firmen. Mittlerweile haben sie die Verluste wieder wettgemacht.
Die Regierung Cameron hat an zu vielen Fronten auf einmal angegriffen; nun rudert sie ein wenig zurück. Aber dabei handelt es sich um taktische Rückzüge. Ihre Vorschläge, wie gekürzt und umstrukturiert werden soll, sind ohnehin oft so radikal, dass die Regierung auch zufrieden sein kann, wenn sie in abgeschwächter Form verwirklicht werden.
Dabei zweifelt die Mehrheit der Briten laut Meinungsumfragen gar nicht daran, dass "gespart werden muss". Der Umbau beziehungsweise Abbau der öffentlichen Dienste verursacht eher diffuses Unbehagen als entschlossenen Widerstand. Die Proteste gegen die Kürzungen und Privatisierungen werden vor allem von den unmittelbar Betroffenen getragen, und die öffentliche Debatte verläuft innerhalb enger Grenzen: Ist die Privatisierungspolitik "thatcheristisch" und "ideologisch" motiviert? Kürzt die Regierung "mehr als nötig"? Wie viel Sozialstaat kann sich Großbritannien leisten?
Das Hauptargument derjenigen, die die geplanten Kürzungen für zu schnell und zu tief halten, ist ein ökonomisches. Sie fürchten, dass durch den Kahlschlag im öffentlichen Sektor der neuerliche Wirtschaftsabschwung noch beschleunigt wird - wie in Portugal, Griechenland und Irland. Solche Stimmen kommen teilweise sogar aus dem Arbeitgeberlager, sofern sie auf die Binnennachfrage angewiesen sind. Denn obwohl das Sparen "noch gar nicht richtig angefangen hat", gehen bereits jetzt Stellen verloren. Insgesamt werden nach Schätzungen 600.000 von den gegenwärtig 5,5 Millionen Angestellten im öffentlichen Dienst ihre Stelle verlieren. Außerdem führt die Kürzung der Staatsausgaben angeblich zu weiteren 700 000 Jobverlusten im Privatsektor - schwer vorstellbar, dass das die Krise nicht verschärfen wird.
Die sozialdemokratische Opposition greift denn auch die Sparmaßnahmen als "Glücksspiel" und "unverantwortlich" an. Allerdings unterscheiden sich Labours Vorschläge für einen "Schuldenabbau mit Augenmaß" nicht grundlegend von der Regierungspolitik.
Und hat die britische Regierung überhaupt eine Wahl? Großbritannien muss sich auf den internationalen Finanzmärkten refinanzieren und zu diesem Zweck das Defizit senken, um die Bonität seiner Staatsanleihen zu sichern. Die Rating-Agentur Moody's warnte bereits, dass die Bestnote für britische Staatsanleihen in Gefahr sei, weil die Wirtschaft langsamer wächst als erhofft und es mit dem Schuldenabbau zu langsam voran gehe.
Auf dem Weg zum magersüchtigen Staat?
Als vor knapp drei Jahren die Aktienkurse weltweit einbrachen und aus der Bankenkrise eine Weltwirtschaftskrise und schließlich eine Schulden- und Währungskrise wurde, da sprachen viele Kommentatoren bereits vom "Ende des Neoliberalismus". Das britische Beispiel zeigt, dass das Gegenteil der Fall ist: In der Krise treiben die Regierungen die Privatisierung radikaler voran als zuvor.
Der britische "öffentliche Sektor" ist schon jetzt geprägt von einem verwirrenden Geflecht aus privaten, halbstaatlichen und formal unabhängigen, aber steuerfinanzierten Unternehmen und Aufsichtsbehörden. Ob Transport und Verkehr, Sozialwesen, Justiz, Bildung oder Gesundheit, überall haben "Marktstrukturen" Einzug gehalten. Sieben Prozent aller englischen Schüler besuchen eine Privatschule. Zusätzlich ist mittlerweile jede sechste weiterführende Schule eine academy, wird also mit Steuermitteln finanziert, aber von einer unabhängigen Organisation betrieben. Etwa 12 Prozent aller Gefängnisinsassen in England und Wales sitzen in privatisierten Knästen. Dieser Anteil wird bald auf 14 Prozent steigen - übrigens weit mehr als in den USA! -, weil das Justizministerium im April die Ausschreibung zweier Gefängnisse zugunsten des privaten "Justizdienstleisters" G4S entschieden hat.
Bekanntlich ist umstritten, ob sich durch Privatisierung wirklich Geld sparen lässt. Schließlich wollen private Betreiber Profit machen. Dazu kommen zusätzliche "Transaktionskosten", die bei einer staatlichen Erbringung nicht anfallen - für Gutachten, Verhandlungen und vor allem die Kontrolle, ob der private Betreiber den Vertrag einhält. Andererseits taugt Privatisierung durchaus zum Sparen, insofern niedrigere Lohnkosten anfallen und die Arbeit der Beschäftigten verdichtet wird. Die eventuellen Einspareffekte beruhen in erster Linie auf den Einbußen der Angestellten, wie das Beispiel im britischen Justizvollzug eindrucksvoll zeigt. Wachleute in privaten Gefängnissen verdienen (ohne Zulagen) 36 Prozent weniger als ihre Kollegen in staatlichen Knästen.
Im Ergebnis waren fast alle bisherigen Privatisierungen in Großbritannien möglicherweise ökonomisch, aber sicher nicht sozial erfolgreich. Leistungen wurden verknappt oder eingestellt, konkret: Eisenbahnstrecken stillgelegt, Briefe seltener zugestellt, Wartezeiten für eine medizinische Behandlung wurden länger. Es ist möglich, dass die Pläne der britischen Regierung die Krise noch verschärfen und einen neuerlichen Abschwung beschleunigen. Sicher ist dagegen, dass die breite Bevölkerung unter ihnen leiden wird - nämlich unter höheren Preisen und einer zunehmend zersplitterten und schrumpfenden Infrastruktur.