Basel III ist "nichts weiter als Katzengold"

Während Europa noch darüber streitet, ob und wie die neue Bankenregulierung nationale Besonderheiten berücksichtigen soll, bleibt die Frage offen, ob Kosten und Risiken nicht den absehbaren Nutzen übersteigen

Bisher hat jede schwerere Finanzkrise zu einer Veränderung der Spielregeln an den Finanzmärkten geführt und auch die erste Krise des 21. Jahrhunderts macht keine Ausnahme. Gleichzeitig gibt es kaum eine Krise, von der nicht behauptet wird, sie wäre auf fehlgeleitete Regulierung zurückzuführen, die letzte etwa auf zu viel neoliberales "Laissez-faire". Denn ausgehend von den USA hatten Regulatoren und Gesetzgeber weltweit darauf gesetzt, dass die "Selbstdisziplinierung" der Märkte strenge Regulierungen überflüssig mache, während behördliche Auflagen vor allem kostspielig wären und dessen Effizienz beeinträchtigten.

Das entsprach der von der US-Notenbank ausgerufen "Great Moderation" (Das Ende der "Great Moderation"?), in der die Finanz- und Geldpolitik angeblich dafür sorgen sollte, dass allfällige Finanzkrisen nicht schwer auf die Realwirtschaft durchschlagen würden.

Nachdem sich das als Irrtum erwies, war es Zeit für die regulative Trendwende hin zu mehr Regulierung. Kurz sah es sogar so aus, als ob die Politik den offensichtlichen Auswüchsen des Finanzsektors nun tatsächlich scharf entgegengetreten würde. Immerhin gaben selbst konservative Politiker zu, dass der Anteil des Finanzsektors am Sozialprodukt oft höher sei, als es dessen volkswirtschaftlichen Aufgaben rechtfertige. Kritisiert wurde die höhere Rentabilität von Finanzinvestitionen gegenüber realwirtschaftlichen Investitionen, was die Umverteilung von unten nach oben fördere; die hohen Gagen der Banker, die undurchschaubaren Methoden des "Financial Engineering" und das "Schatten"-Banksystem. Schließlich wollte man sich auch nicht mehr von den Großbanken erpressen lassen, die "too big to fail" geworden waren, so dass Bank und Management dank übermäßige Risiken im Erfolgsfall zwar Höchstgewinne einfahren, die Kosten im Misserfolgsfall aber der Öffentlichkeit überlassen konnten.

Gegen all das sollte im internationalen Gleichschritt eingeschritten werden, wofür ein Basel Commitee aus Geldpolitikern unter der Leitung von Nout Wellink, dem Chef der ho Notenbank, die Regeln erlassen sollte. Dort wurde die allgemeine Redimensionierung des Finanzsektors rasch begraben und die Regulatoren konzentrierten sich auf das Minimalziel der Krisenresistenz. Diskutiert wurde nun nur noch über die Passivseite der Bankbilanzen, also über die neu vorzuschreibende Höhe der Kapitalpolster und der Liquiditätsreserven. Die Bankenvertreter beschworen dabei die volkswirtschaftlichen Kosten des höheren Eigenkapitals und behaupteten, es würde zu unerwünschten Beschränkungen der Kreditvergaben an die Realwirtschaft kommen. Regulatoren forderten hingegen – unterstützt von prominenten Ökonomen wie etwa Anat Admati aus Stanford -, dass das Vermögen der Banken ihre Verpflichtungen sicherheitshalber sehr deutlich übersteigen müsse, und verleugneten allfällige negative Folgen für die Realwirtschaft.

Laut dem IWF-Ökonomen Raihan Zamil sei dies jedoch in jedem Fall eine glatte Themenverfehlung, was durchaus plausibel klingt, erinnert man sich an die Gründe der letzten Bankenkrise. So waren die Probleme nirgendwo im traditionellen Kreditgeschäft aufgetreten, sondern nur dort, wo Banken wie Hedge Fonds agiert bzw. ihre Kunden in solche Geschäfte gehetzt hatten. Typischerweise hielten die Problembanken außerhalb der Bankbilanz Portfolios aus langfristigen Anlagen, die sie mit billigen kurzfristigen Krediten refinanzierten. Als sich dann herausstellte, dass diese zumeist kompliziert strukturierten Wertpapiere nur unter den Schönwetter-Bedingungen der angeblichen "Great Moderation" werthaltig waren, in der realen Welt aber zu "Ramsch"-Anleihen wurden, kollabierte das System.

Die Höhe des Eigenkapitals ist nicht entscheidend

Auch wenn das System letztlich an der Finanzierungsseite scheiterte, waren die Probleme doch auf der Veranlagungsseite entstanden. Die Eigenkapitalausstattung spiele hingegen nur eine Nebenrolle, meint Zamil: "Die Höhe das Eigenkapital kann niemals einen robuste Auswahl der Vermögenswerte und der Bewertungsstandards ersetzen." Beides hänge vom Risikomanagement (der Banken) und von durchsetzungsfähigen Aufsichtsbehörden ab, und es sei irrelevant, ob eine Bank über acht oder 15 Prozent Eigenkapital verfüge: "Viel wichtiger ist, wie sich die Vermögensseite zusammensetzt und wie sie bewertet wird." Sollte eine Bank in diesem Bereich aber Probleme haben, "dann helfen ein paar Prozent mehr Eigenkapital auch nicht mehr viel".

Um diese Probleme zu vermeiden, wäre es notwendig, die internen Regeln der Banken strenger zu beaufsichtigen und ihnen im Tagesgeschäft weniger Spielraum einzuräumen, wozu die Aufsichtsbehörden aber zuerst ihr Personal entsprechend schulen müssten. Die Banken müssten hingegen dafür sorgen, dass ihre Kompensationssysteme keine exzessiven Risikonahmen fördern, ihr Risikomanagement aufwerten und dessen Durchsetzungsfähigkeit stärken.

Sollte die Selbstregulierung hingegen durch "Marktdisziplin" gefördert werden, müssten zuerst die Ratingagenturen, Analysten und institutionellen Investoren einen "nuancierteren Zugang" zur Bewertung und Interpretation des Bankenkapitals finden. Immerhin habe vor der letzten Krise deren undifferenzierte Fixierung auf die Höhe des Eigenkapitals geholfen, den üblen Zustand vieler Banken zu verschleiern. Ohne mehr Aufmerksamkeit darauf, wie Risikomanagement, Aufsicht und Kapital zusammenspielen, wäre Basel III jedenfalls "nichts weiter als Katzengold", urteilt Zamil.

Tatsächlich werden die Mindestanforderungen an Eigenkapital und Liquidität nun deutlich verschärft und diese müssen zudem strengere Qualitätskriterien erfüllen. Als oberstes regulatorisches Limit wird dabei eine Höchstgrenze eingeführt, die den Banken (unabhängig von der Risikogewichtung) bezogen auf die gesamte Bilanzsumme ein Mindestkapital von drei Prozent vorschreibt. Das erlaubt allerdings ein Leverage von 33, also ungefähr den Verschuldungsgrad der gestrauchelten US-Investmentbanken Lehman Brothers und Bear Sterns. Die Capital Adequacy Ratio (CAR) soll nach einer Übergangsfrist mindestens 10,5% erreichen, und derzeit wird noch verhandelt, ob den "systemisch" wichtigen, globalen Instituten noch ein zusätzlicher Aufschlag abverlangt wird.

Grundsätzlich werden die Kredite und Finanzanlagen der Banken dabei nach ihren Risiken gewichtet, wobei theoretisch für höhere Risken auch mehr Eigenkapital gefordert wird. Das erfolgt auf Basis aufwendiger interner oder externer Ratings, wobei diese Unterlegungspflichten für die Banken einen höchst relevanten Kostenfaktor darstellen. Folglich werden die Banken ihre Kreditentscheidungen künftige auf die regulatorischen Kosten ausrichten, so dass realwirtschaftliche Lenkungseffekte mit unintendierten Folgen absehbar sind.

Beispielsweise müssen EU-Banken laut dem aktuellen Entwurf für Investitionen in Eurozonen-Staatsschulden keinerlei Eigenkapital bereitstellen, selbst wenn es sich um griechische Anleihen handelt, gleichzeitig dürften auf einige Kreditsegmente und Banken größere Probleme zukommen. So drohe laut dem Chef der österreichischen Erste Bank Andreas Treichl im Bereich der Kredite an Klein- und Mittelbetriebe eine derart ernste Kreditklemme, dass er in seinem Ärger verlauten ließ, die Politiker seien "zu blöd und zu feig", um gegen das Banken-Regelwerk Basel III aufzutreten.

Regulierung bevorzugt international agierende Großbanken und entwickelte Märkte

Welche Möglichkeiten sie dazu aber haben, dürfte sich gerade jetzt entscheiden. So scheint der aktuelle Entwurf die international agierenden Großbanken zu bevorzugen, die als verantwortlich für die Finanzkrise gelten und gerade versuchen, den angedachten Aufschlag für "systemisch wichtige" Banken zu verhindern. Auf kleinere und auf bestimmte Regionen bzw. Kreditsegmente spezialisierte Banken dürften hingegen überproportional hohe Belastungen zukommen, da die von ihnen vergebenen Kredite in der Regel eine hohe Korrelation aufweisen und ihnen folglich eine besonders hohe Risikogewichtung zugeschrieben werden muss. Ebenso problematisch wird es für die zumindest an der Basis genossenschaftlich organisierten Sektoren (vor allem Raiffeisenbanken, Sparkassen und Volksbanken), die ihre Risiken bislang weniger über hohes Eigenkapital als über sektorale Haftungsverbünde und andere eher ungewöhnliche Eigenkapitalarten abgesichert haben.

Derzeit kocht offenbar die Frage hoch, in wie weit die individuellen Besonderheiten regionaler Banksysteme berücksichtigt werden können. So lehnen sowohl das Basel Commitee als auch die EU-Kommission eine Anpassung an nationale Besonderheiten ab und wollen welt- bzw. europaweit einheitliche Regeln. Während derartige Regeln bisher als Richtlinie ("Capital Requirements Directive") erlassen wurden, die die Staaten noch konkretisieren mussten, will EU-Binnenmarktkommissar Michel Barnier die neue Regulierung in Form einer Verordnung erlassen, was den EU-Mitgliedsländern keinerlei Spielraum einräumen würde. Laut "Financial Times Deutschland" traten dem die Finanzminister von Bulgarien, Estland, Großbritannien, Litauen, Schweden, Slowakei und Spanien bereits in einem gemeinsamen Brief entgegen, in dem sie vorgeblich die europaweit einheitliche "Maximalregeln" kritisierten. Diese würden ihnen verbieten, ihren nationalen Banken autonom – so wie etwa die Schweiz – höhere Eigenkapitalquoten vorzuschreiben, was freilich nur ein Vorwand sein könnte, um nationale Besonderheiten doch noch berücksichtigen zu können.

Für den Chef der EU-Osteuropabank EBRD, Thomas Mirow, wäre "Basel III" ohnehin nur für entwickelte Märkte geeignet. So schreibt Basel III unter anderem vor, dass sich langfristiges Vermögen mit langfristigen Verbindlichkeiten decken müsse. In Finanzsystemen, die noch keine nachhaltigen Quellen für langfristige Finanzierungen haben, würden die Banken also entweder dazu gezwungen, langfristige Ausleihungen zu beschränken, was zu schmerzlichen Konsequenzen für das Wachstum führen würde, oder sie müssten ausländische Geldquellen suchen, was unerwünschte externe Verwundbarkeiten erzeuge. Ganz nebenbei verbietet Basel III mit der Fristentransformation (der kurzfristigen Finanzierung langfristiger Kredite) zudem ein traditionelles Kerngeschäft der Banken, das traditionell zu den wichtigen volkswirtschaftlichen Aufgaben des Finanzsektors gezählt wird.

Wenigstens den außerbilanziellen Zweckgesellschaften und dem unkontrollierten Handel mit Derivaten wird nun ein Riegel vorgeschoben, niemand hindert die Banken aber daran, hochverzinste Staatsanleihen etwa von Griechenland, Irland oder Portugal in die Bilanz zu nehmen und mit kurzfristigen Interbank-Krediten zu refinanzieren. Da diese Kredite bis zur Obergrenze mit keinerlei Eigenkapital unterlegt werden müssen, werden nicht wenige Banken versuchen, die verlockende Zinsdifferenz in hohem Masse einzustreifen, was im Pleitefall schon für die nächste Bankenkrise sorgen könnte.