"Selbst prominente Politiker im Bundestag halten Whistleblowing für eine Art von Denunziation"

Bundesrichter Dieter Deiseroth über die Notwendigkeit eines wirksamen Gesetzes zum Schutz von Whistleblowern

Der Schutz von Hinweisgebern per Gesetz, die auf Missstände in Firmen, bei Behörden und Organisationen aufmerksam machen, nimmt Konturen an. In einer Anhörung zum gesetzlichen Schutz von Whistleblowern im Ausschuss Arbeit und Soziales des Bundestsages, haben am 5. März diverse Experten Vorschläge dafür unterbreitet, wie ein entsprechendes Gesetz aussehen könnte. Anlass der Anhörung waren ein Gesetzentwurf der SPD-Fraktion sowie ein Antrag der Fraktion Die Linke, die sich für eine gesellschaftliche Anerkennung des Whistleblowings und den damit verbundenen Schutz von Whistleblowern einsetzt. Ein zukünftiges Gesetz solle, so die Position der Linkspartei, jenen Schutz bieten, die durch ihre Hinweise über Missstände mit Vergeltungsmaßnahmen rechnen müssten. Dazu sollen laut Linkspartei "auch Personen außerhalb klassischer Arbeitsverhältnisse" zählen.

Trotz des parlamentarischen Vorstoßes hat Dieter Deiseroth, Richter am Bundesveraltungsgericht in Leipzig, "große Zweifel daran, dass es noch in dieser Legislaturperiode zur Verabschiedung und zum Inkrafttreten eines Bundesgesetzes kommen wird, das einen wirksamen Schutz für Hinweisgeber/Whistleblower schafft". Allerdings, so gibt Deiseroth zu bedenken, drängen internationale Vorgaben, wie etwa durch die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) oder der Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD), genauso wie ein "zivilgesellschaftlicher Druck", auf eine verbindliche Lösung zum Schutz für Whistleblower.

Deiseroth, der an der öffentlichen Anhörung teilgenommen hat, bemängelt, dass Verantwortungsträgern aus der Politik über lange Zeit jedes Problembewusstsein für die Notwendigkeit eines Gesetzes zum Schutz für Hinweisgeber, wie Whistleblower auch genannt werden, gefehlt habe.

In Deutschland herrscht eine große Rechtsunsicherheit für Whistleblower

Sie sind einer der Sachverständigen, die sich für den Bundestag mit dem Thema Whistleblowing auseinandersetzen. Das Ziel ist es, einen Gesetzesentwurf zu erarbeiten, durch den die Rechte für Whistleblower gestärkt werden. Wie ist der Stand der Dinge?

Dieter Deiseroth: Am 5.März 2012 hat der Bundestagsausschuss für Arbeit und Soziales eine Anhörung von Verbänden (BDA, DGB u.a.), von Einzelsachverständigen und auch der Siemens AG durchgeführt. Bei diesem Hearing ging es um einen aktuellen Gesetzentwurf der SPD-Bundestagsfraktion zur Verbesserung des Schutzes von Hinweisgebern (Whistleblowern) sowie um einen Antrag der Fraktion Die Linke, mit dem diese umfängliche gesetzliche Regelungen zur Förderung und zum Schutz von Whistleblowern fordert. Auch die Bundestagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen hat vor einigen Monaten einen Gesetzentwurf auf ihre Homepage gestellt, um möglichst vielen Mitbürgerinnen und Mitbürgern per Internet die Möglichkeit zu geben, Kritik und Anregungen vorzubringen, ehe sie ihren Entwurf in den Bundestag einbringt.

Mit diesen parlamentarischen Initiativen der Oppositionsparteien wird an einen im April 2008, also während der Großen Koalition, erarbeiteten Gesetzgebungsvorschlag der damaligen Bundesminister Horst Seehofer (CSU), Olaf Scholz (SPD) und Brigitte Zypries (SPD) angeknüpft. Jene Bundesminister-Initiative wollte erste Reformschritte initiieren. Der Entwurf konnte damals aber wegen anhaltender Widerstände in Teilen der CDU/CSU-Bundestagsfraktion und wegen mangelnder Unterstützung durch die damalige SPD-Parteispitze bis zum Ende der Legislaturperiode vom Parlament nicht verabschiedet werden.

Aus einer Arbeitsvorlage des Ausschusses wird deutlich, dass der Schutz von Hinweisgebern auf internationaler Ebene längst erkannt wurde und eine ganz andere Bedeutung hat als in Deutschland. In der Drucksache heißt es, dass Whistleblowing in Deutschland weder "hinsichtlich Schutzumfang noch Kultur einem wirklichen Vergleich" mit anderen Ländern standhält. Warum hinkt die deutsche Gesetzgebung so hinterher?

Dieter Deiseroth: Das hat viele Gründe. Lange Zeit war in unserer Gesellschaft die ideologische Botschaft vorherrschend, "wir in Deutschland" hätten den "besten Kündigungsschutz der Welt". Dabei herrscht in Deutschland eine große Rechtsunsicherheit für Whistleblower. Es fehlt an einem wirksamen Diskriminierungsschutz für Beschäftigte und andere Insider, die auf gravierende Missstände, Gesetzesverletzungen oder Straftaten aus ihrem Arbeits- und Wirkungsbereich hinweisen, also redlich und in gutem Glauben die "Alarmpfeife blasen" und Alarm schlagen.

Es hat lange gedauert, bis es in Deutschland zunehmend gelungen ist, die wichtige Bedeutung von Whistleblowern/Hinweisgebern in der öffentlichen Problemwahrnehmung zu verankern. Bis heute wissen nach wie vor viele selbst mit dem - dem Englischen entlehnten - Begriff wenig anzufangen, auch wenn sich dies allmählich ändert. Manche Zeitgenossen, selbst prominente Politiker im Bundestag, halten jedoch nach wie vor Whistleblowing für eine Art von Denunziation oder unmoralischer "Petze". Vielfach werden deshalb nicht diejenigen, die Missstände in Betrieben, Unternehmen und Dienststellen zu verantworten haben, zur Verantwortung gezogen, sondern diejenigen, die solche Missstände aufdecken.

Warum ist dies in vielen Ländern anders?

Dieter Deiseroth: In den USA sind vor mehr als 40 Jahren sowohl auf Bundesebene also auch von zahlreichen Einzelstaaten erste Schritte unternommen worden, um Whistleblower in staatlichen Behörden, aber auch in Unternehmen besser vor Repressalien zu schützen.

In den USA kann man ähnliche Regelungen noch länger zurückverfolgen...

Dieter Deiseroth: Ja, Vorläuferregelungen hatte bereits US-Präsident Lincoln 1864 während des Bürgerkrieges durchgesetzt, mit denen Bürger zur Aufdeckung von korruptiven und rechtswidrigen Praktiken bei der Vergabe von Regierungsaufträgen ermuntert und dafür finanziell belohnt werden sollten.

Und diese Vorschriften sind, wenn auch reformiert und ergänzt, noch heute in den USA wirksam. Was war der Anlass für die Veränderungen?

Dieter Deiseroth: Unmittelbarer Anlass für die dann in den 1970er Jahren in den USA geschaffenen Whistleblowerschutzgesetze waren zahlreiche Fälle, in denen Beschäftigte in Parlamentsanhörungen von Abgeordneten zu Missständen und Vollzugsdefiziten bei der Umsetzung staatlicher Gesetze befragt worden waren; anschließend waren sie dann wegen ihrer ehrlichen und offenen, für die Parlamentsabgeordneten vielfach äußerst nützlichen Auskünfte und Hinweise durch ihre Arbeitgeber gemaßregelt worden. Das wollten und konnten die Abgeordneten nicht länger dulden.

Redliches Whistleblowing ist eine Art Frühwarnsystem, das große Schäden verhindern kann

Also das klassische Problem im Kontext Whistleblowing. Der Hinweisgeber wird für sein eigentlich ehrbares Handeln sanktioniert.

Dieter Deiseroth: So ist es. Hinzu kamen aber auch zahlreiche öffentlichkeitswirksame Skandale, die zum Umdenken beitrugen. Bei deren Analyse hatte sich gezeigt, dass schwere Unglücksfälle, Unternehmenszusammenbrüche, gravierende Umweltschädigungen, aber auch Straftaten hätten vermieden werden können, wenn rechtzeitig auf vorliegende Warnhinweise von Beschäftigten und anderen Insidern gehört worden wäre. Diese verantwortungsbewussten Hinweisgeber wollten die US-Gesetzgeber nicht länger ohne den gebotenen Schutz vor Repressalien "im Regen" stehen lassen.

Inzwischen hat man nicht nur in den USA, sondern auch im Vereinigten Königreich und in zahlreichen anderen Staaten erkannt, wie wichtig redliches und gutgläubiges Whistleblowing für Staat und Gesellschaft, insbesondere aber auch für Unternehmen und Betriebe sein kann. Heute gibt es weltweit in vielen Staaten solche Whistleblower-Schutzgesetze.

Fassen Sie doch bitte mal zusammen: Worin liegen die Vorteile und der Nutzen von Whistleblowing?

Dieter Deiseroth: Redliches Whistleblowing, also rechtzeitiges Alarmschlagen von Beschäftigten und Insidern bei bestehenden oder drohenden schweren Missständen, ist eine Art Frühwarnsystem, das große Schäden verhindern helfen kann, gerade auch für Unternehmen. Dafür gibt es viele gut dokumentierte Beispiele. Zudem liegt Whistleblowing im öffentlichen Interesse. Vielfach können Straftaten nur aufgrund von Insider-Hinweisen aufgeklärt werden. Im Bereich der Lebensmittelüberwachung gibt es viel zu wenig Bedienstete, um verlässlich Gesetzesverstöße aufzudecken und Gefahren für Verbraucher rechtzeitig zu verhindern.

Weitere Beispiele?

Dieter Deiseroth: Sicher. Schädigungen der Umwelt durch unzulässige Emissionen in Wasser, Luft, Boden und andere Medien können vielfach nur aufgrund von Hinweisen aufgedeckt werden, die Insider geben. Staatliche Überwachungsbehörden sind informationell und personell ohne diese Hinweise häufig hoffnungslos überfordert, insbesondere in Zeiten des Stellenabbaus.

Wurden nicht viele große Skandale der letzten 50 Jahre erst durch Whistleblower ans Licht gebracht?

Dieter Deiseroth: Das ist mein Kenntnisstand. Die Medien sind doch auch auf solche Hinweise und Infos angewiesen. Und ganz wichtig: Ein gesellschaftlicher Diskurs über Gefahren und Risiken im Bereich von Forschung und Entwicklung, insbesondere bei neuen Technologien, kann praktisch nicht in Gang kommen und nicht mit der notwendigen Faktenkenntnis geführt werden, wenn kritische Informationen über tatsächliche oder mögliche Gefahren und Risiken nicht nach außen dringen. Hier ist berufsethisches Verhalten und damit gerade auch Whistleblowing von Wissenschaftlern und anderen Experten existenziell bedeutsam. Sie sind für eine demokratische Gesellschaft unverzichtbar, weil die Bürgerinnen und Bürger sonst mangels erreichbaren "alternativen Insiderwissens" keine hinreichende Chance haben, solche Risiken und mögliche Gefahren zu erkennen und sich entsprechend zu engagieren.

Was sollte ihrer Meinung nach ein Gesetz zum Schutz von Whistleblowern beinhalten?

Dieter Deiseroth: Wer Whistleblower in Deutschland besser schützen will, muss vor allem für drei Dinge sorgen. Vorrangig muss die Meinungsäußerungsfreiheit von Beschäftigten besser gewährleistet werden.

Meinungsfreiheit - eigentlich ein Grundrecht!

Dieter Deiseroth: Natürlich. Das besondere Gewicht dieses Grundrechts in Beschäftigungsverhältnissen sollte durch eine ausdrückliche gesetzliche Garantieregelung gestärkt werden. Dazu bedarf es einer klaren gesetzlichen Schutzvorschrift mit einer Vermutungsregel.

Notwendig ist auch eine "ethikfreundliche Infrastruktur" in Unternehmen, Instituten und behördlichen Dienststellen

Gut, zurück zu dem Gesetzesentwurf: Wie sollte eine solche Schutzvorschrift aussehen?

Dieter Deiseroth: Erstens: Bei allen Äußerungen von Beschäftigten, die nicht leichtfertig und nicht wider besseres Wissen erfolgen sowie eine das öffentliche Interesse wesentlich berührende Frage betreffen, spricht bei der Auslegung und Anwendung der gesetzlichen Schranken der Meinungsäußerungsfreiheit im Zweifel eine rechtliche Vermutung für den Vorrang der Meinungsäußerungsfreiheit vor anderen rechtlich geschützten Interessen.

Zweitens: Beschäftigte müssen als Hinweisgeber sowohl bei internem als auch bei externem Whistleblowing, also bei der Weitergabe von betriebsinternen Informationen über Rechtsverletzungen, gravierende Missstände sowie sonstige schwerwiegende Gefahren und Risiken für gewichtige Rechtsgüter an Behörden und Dritte, wirksam geschützt werden. Dazu gehören u.a. ein eindeutiges Diskriminierungsverbot sowie bei dessen Verletzung Ansprüche auf Wiedergutmachung und Schadensersatz.

Drittens sollte der Gesetzgeber Beschäftigte wirksam schützen, die sich weigern, an Gesetzesverstößen oder Straftaten mitzuwirken oder diese zu vertuschen.

Was ist, wenn ein Hinweisgeber sich an entsprechende Stellen gewandt hat, aber keine befriedigende Reaktion erfolgt und er dann an die Öffentlichkeit geht?

Dieter Deiseroth: Heute muss ein Hinweisgeber mit Repressalien seines Arbeitgebers bzw. seines Dienstherrn rechnen, ohne dass ihn die Gesetze dagegen wirksam schützen. Auch die Rechtsprechung gewährleistet, wie das Urteil des Europäischen Gerichthofs für Menschenrechte (EGMR) vom 21. Juli 2011 im Fall der Altenpflegerin Brigitte Heinisch gezeigt hat, keinen hinreichenden Rechtsschutz und damit zugleich keine verlässliche Planungssicherheit für Beschäftigte und Arbeitgeber: Landesarbeitsgericht Berlin, Bundesarbeitsgericht und Bundesverfassungsgericht mussten sich vom EGMR vorhalten lassen, dass sie die Meinungsäußerungsfreiheit der Altenpflegerin unzureichend geschützt haben.

Gibt es nicht auch eine Grauzone, in die Hinweisgeber geraten können, in der sie ohne Schutz da stehen. Ich denke beispielsweise an subtile, informelle Vergeltungsmaßnahmen. Haben Sie daran auch gedacht?

Dieter Deiseroth: Ein Benachteiligungs- und Maßregelungsverbot ist nur dann effektiv, wenn der Benachteiligte oder Gemaßregelte dieses auch wirksam durchsetzen kann. Erfahrungen mit Whistleblower-Schutzregelungen in anderen Ländern zeigen: Sind die Repressalien oder Benachteiligungen geschickt getarnt, etwa indem plausible Maßregelungsgründe vorgeschoben werden oder informelle Vergeltungsmaßnahmen durchgeführt werden, läuft der Schutz vielfach aus Beweisgründen leer. Deshalb bedarf es einer angemessenen gesetzlichen Beweislastregelung.

Notwendig ist aber auch eine "ethikfreundliche Infrastruktur" in Unternehmen, Instituten und behördlichen Dienststellen. Dazu gehört es, einen "Code of Conduct", also einen Kodex für berufsethisches Verhalten in Betrieben, Instituten und Behörden, zu erarbeiten und in Kraft zu setzen, Ethikschutzbeauftragte oder Ombudspersonen zu berufen, an die sich Whistleblower ohne Furcht vor Repressalien wenden können, ggf. auch über eine anonyme Hotline.

Nun gibt es Firmen, die der Gesetzgebung schon ein Stück voraus sind. Die Siemens AG, beispielsweise, die ebenfalls im Bundestagsausschuss angehört worden ist, hat seit 2007 einen "Compliance Helpdesk" eingerichtet, also eine Stelle, die intern Meldungen von Mitarbeitern über Regelverstöße aufnimmt. Dort können, laut Eigendarstellung von Siemens, "rund um die Uhr an sieben Tagen in der Woche weltweit in bis zu 150 Sprachen offen oder anonym Hinweise abgegeben werden, per E-Mail oder telefonisch. Wie bewerten Sie diese Vorstöße vonseiten der Unternehmen?

Dieter Deiseroth: Solche Maßnahmen sind zu begrüßen. Bei Siemens waren sie ja das Ergebnis eines schrecklichen Lernprozesses. Die riesigen Korruptionsaffären im Siemens-Konzern und die dadurch ausgelösten Vermögensschäden haben den Unternehmensverantwortlichen überdeutlich gemacht, wie wichtig Hinweisgeber sind, um frühzeitig solche kriminellen Machenschaften aufzudecken und möglichst wirksam zu bekämpfen. Die Anforderungen und Sanktionsdrohungen, die von der US-Gesetzgebung und US-Behörden für an US-Börsen notierte Unternehmen wie Siemens ausgingen und ausgehen, haben diesen Lernprozess bei Siemens augenscheinlich sehr gefördert. Es bleibt freilich abzuwarten, ob das neue "Modell Siemens" hält, was es verspricht. Gesetzgeberische Maßnahmen zum Schutz von Whistleblowern werden dadurch nicht entbehrlich.

Ein wirksamer Whistleblower-Schutz ist auch im internationalen Rahmen erforderlich

Hinweisgeber kommen aber nicht nur aus dem Arbeitsumfeld von Firmen, sie können auch z.B. aus der Politik oder dem Militär kommen. Ich denke beispielsweise an Daniel Ellsberg oder Bradley Manning.

Dieter Deiseroth: Das ist richtig. Der langjährige Pentagon-Angestellte Dr. Daniel Ellsberg hat Anfang der 1970er Jahre aufgedeckt, dass die Regierungen der Präsidenten Truman, Eisenhower, Kennedy und Johnson im Zusammenhang mit dem Krieg in Vietnam über lange Zeit in sehr vielen Fällen gezielt den US-Kongress und die amerikanische Öffentlichkeit belogen und hinters Licht geführt hatten.

Die Enthüllungen von Daniel Ellsberg haben letztlich zum Ende des Vietnam-Krieges und zumindest indirekt auch zum Sturz von US-Präsidenten Richard Nixon wesentlich beigetragen.

Dieter Deiseroth: So war es. Für sein Lebenswerk ist Daniel Ellsberg übrigens vor einigen Jahren der von der Vereinigung Deutscher Wissenschaftler (VDW) und der Juristenvereinigung IALANA gestiftete Whistleblower-Preis (2003) verliehen worden. Bradley Manning wird gegenwärtig von US-Militäranklägern beschuldigt, u.a. geheime digitale Videodateien veröffentlicht zu haben, die Kriegsverbrechen von US-Militärangehörigen bei Einsätzen im Irak dokumentieren. Bisher ist nicht nachgewiesen, dass Manning der Whistleblower war, der diese und andere Straftaten sowie schwere Gesetzesverstöße unter Missachtung von Geheimschutzvorschriften an die Öffentlichkeit gebracht hat. Unabhängig davon gilt: Derjenige, der solche Enthüllungen bewirkt und die Verantwortlichen für solche kriminellen Akte vor der Öffentlichkeit bloßgestellt hat, verdient keine Bestrafung, sondern höchste Anerkennung.

Ein Whistleblower, der unrechtmäßig Missstände, die in seinem Unternehmen bestehen, anzeigt, verscherzt es sich im schlimmsten Fall nur bei seiner Firma. Ein Hinweisgeber, der aus dem politischen oder dem militärischen Umfeld kommt, macht sich gleich, je nach der Qualität der entsprechenden Sauerei, die er aufdeckt, eine ganze Regierung bzw. einen ganzen Staatsapparat zum Feind. Mal Hand aufs Herz: Kann ein Gesetz überhaupt so stark sein, dass es einen Whistleblower schützt, der der eigenen Regierung, hochrangigen Funktionsträgern im politischen System bzw. hochrangigen Stellen innerhalb des Staates, Unrecht nachweisen kann?

Dieter Deiseroth: Daran muss gearbeitet werden. Wir brauchen einen wirksamen Whistleblower-Schutz auf allen Ebenen, national, aber auch im internationalen Rahmen. Personen, die etwa Verstöße gegen Abrüstungsabkommen, gegen Rüstungskontrollregelungen (z.B. nach dem Vertrag gegen die Weiterverbreitung von Atomwaffen), gegen internationale Umweltschutzverträge, humanitäres (Kriegs-)Völkerrecht oder gegen Menschenrechtsabkommen aufdecken, müssen eine existenzielle Sicherung erhalten. Nur so können wir das, was wir "gesellschaftliche Verifikation" nennen, fördern und weiterentwickeln. Bei dieser Schutzaufgabe sind die Instanzen der Rechtsetzung sowie die nationale und die internationale Rechtsprechung gefordert.

Das allein reicht aber nicht. Wir brauchen eine Kultur der berufsethischen Verantwortung und des verantwortlichen Whistleblowing. Zivilcourage ist gefragt. Sie sollte nicht nur in Sonntagsreden gefordert und gefeiert werden. Sie ist in den kleinen und großen Konflikten am Arbeitsplatz, im Betrieb, in Unternehmen, in Forschung und Entwicklung sowie in staatlichen Dienststellen notwendig. Wer solche Zivilcourage zeigt, hat Anspruch auf Solidarität und Unterstützung. Das muss gesellschaftlicher Standard werden.

Was raten Sie einem Whistleblower?

Dieter Deiseroth: Wer in seinem beruflichen Wirkungskreis oder sonst als Insider gravierende Missstände entdeckt, sollte sich zunächst sehr eingehend mit den Fakten befassen. Er sollte mit Kollegen und Freunden sprechen, um abzuklären, ob seine Einschätzung richtig ist oder ob seine Bewertung der Dinge möglicherweise neben der Sache liegt. Erst dann sollte er bei den für den Missstand Verantwortlichen und beim Arbeitgeber auf Abhilfe dringen ("internes Whistleblowing"). Außerdem sollte er versuchen, Unterstützung bei Kolleginnen und Kollegen zu finden, damit er eine Isolierung seiner Person tunlichst vermeidet. Er sollte sich von kompetenten Personen beraten lassen, auch über rechtliche Fallstricke und Risiken.

Vermag er mit seinem internen Whistleblowing keine Abhilfe zu erreichen, sollte er überlegen, ob er von seinem Petitions-Grundrecht Gebrauch machen will in dem er sich also an eine externe zuständige staatliche Stelle (z.B. Datenschutzbeauftragter, Gewerbeaufsichtsamt, Staatsanwaltschaft etc.) wendet. Bleiben auch diese Bemühungen erfolglos, stellt sich die Frage, ob er - anonym oder offen - Dritte einschaltet (z.B. Bürgerinitiativen, Journalisten, Medien). Auch hier ist fachliche und rechtliche Beratung von besonderer Wichtigkeit, da es an einem wirksamen Whistleblower-Schutz in Deutschland bisher mangelt.

Wie lange wird es ihrer Meinung nach noch dauern, bis das Gesetz zum Schutz von Hinweisgebern auf den Weg gebracht werden kann?

Dieter Deiseroth:: Ich habe große Zweifel daran, dass es noch in dieser Legislaturperiode zur Verabschiedung und zum Inkrafttreten eines Bundesgesetzes kommen wird, das einen wirksamen Schutz für Hinweisgeber/Whistleblower schafft.

Also trübe Aussichten?

Dieter Deiseroth: Nicht ganz. Es gibt internationale Vorgaben des Europarates, der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), der OECD und auch des G20-Gipfels der Staats- und Regierungschefs vom Herbst 2010 in Seoul, der Deutschland und die Staaten aufgefordert hat, Regelungen für einen wirksamen Whistleblowerschutz zu schaffen. Zudem nimmt der zivilgesellschaftliche Druck zur Schaffung solcher Regelungen zu.

Das Verhalten der Oppositionsfraktionen im Deutschen Bundestag ist ein seismographisches Signal. In der Zeit der sog. rot-grünen Koalition von 1998 bis 2005 hätten diese Parteien solche Regelungen mit ihrer Mehrheit im Parlament schaffen können. Damals fehlte bei ihnen, trotz an sie herangetragener entsprechender Forderungen und Vorschläge, nahezu jedes Problembewusstsein für diese drängenden Probleme. Das hat sich geändert. Das ist sehr erfreulich. Dazu haben viele beigetragen, auch Journalisten, die bei aufgedeckten gravierenden Missständen immer wieder konkret und nachvollziehbar auf die wichtige Rolle von Whistleblowern und ihren unzureichenden Schutz hinweisen.