Internet Governance Outlook 2013

Die Diskussionen über das Thema der Internetfreiheit werden an Schärfe gewinnen

Wer erwartet hatte, das mit dem Ende der ITU-Weltkonferenz zur Internationalen Telekommunikation (WCIT) im Dezember 2012 in Dubai die aufgewühlte Debatte über die Zukunft der Regulierung des Internet zur Ruhe kommt, der sollte sich an das Märchen vom Kampf des Ritters mit dem siebenköpfigen Drachen erinnern. Kaum ist ein Kopf abgeschlagen, wachsen schon andere nach. 2013 jedenfalls wird die Diskussion zum Thema Internetfreiheit eher an Schärfe gewinnen.

In der Tat wird sich 2013 die Internet-Governance-Debatte auf mindestens sieben verschiedenen Schauplätzen entfalten. Dabei sind jetzt die Konturen der Auseinandersetzung klarer geworden. Eigentlich will man es nicht für möglich halten, aber es ist tatsächlich so, dass sich ein knappes Vierteljahrhundert nach dem Ende des kalten Krieges ein neues globalpolitisches Szenario aufbaut, das genau diesem Modell folgt. Wie Feuer und Wasser stehen sich zwei unvereinbare Vorstellungen, wie das Internet weltweit organisiert werden soll, gegenüber.

Auf der einen Seite China, Russland, Iran, Pakistan, Saudi Arabien, die Vereinigten Arabischen Emirate, Sudan und einige weitere arabische und afrikanischen Staaten die im Cyberspace vor allem ihre nationale Souveränität gestärkt sehen wollen, die staatliche Kontrolle auch über Ländergrenzen hinweg einfordern und denen "Cybersicherheit" vor Menschenrechte geht.

Auf der anderen Seite die USA und ihre westlichen Verbündeten, für die das Multistakeholder-Governance-Modell die beste Form der globalpolitischen Internetverwaltung ist. Dieses Modell, eine Art Runder Tisch, an dem Regierung, Privatwirtschaft, Zivilgesellschaft und technische Community auf Augenhöhe miteinander Schritt für Schritt in einem transparenten und offenen Verfahren Politik von unten entwickeln, hat in den letzten 20 Jahren unglaubliche Innovationen und eine Ausweitung individueller Freiheitsrechte ermöglicht. Es durch ein zwischenstaatliches System und einer "Politik von oben" zu ersetzen hieße Wachstum abwürgen und Menschenrechte einschränken.

Und dann gibt es zwischen diesen beiden Polen noch die "Swing States", Internet-Schwellenmächte wie Indien, Brasilien, Südafrika, Ägypten, Kenia, Ghana und andere, die Internetzensur und geschlossene Netze ablehnen, aber eigene, vor allem auch wirtschaftliche Interessen haben und der "führende Rolle" der USA und der großen US-Internetkonzerne eher kritisch gegenüberstehen. Vor diesem Hintergrund kann heute keiner sagen wie frei, offen, sicher und grenzenlos das Internet am Ende des Jahres 2013 noch sein wird.

ITU und das World Telecommunication Policy Forum (Genf, Mai 2013)

1. Das von der ITU veranstaltete WTPF im Mai 2013 in Genf ist nicht wie WCIT eine Konferenz, auf der ein völkerrechtlicher Vertrag ausgehandelt wird. Das Forum verabschiedet Empfehlungen. Es wäre aber sehr verwunderlich, wenn jene Staaten, die ihre Vorschläge zum Internet in Dubai nicht in die "International Telecommunication Regulations" (ITR) einarbeiten konnten, diese nicht beim WTPF wieder vorbringen. Das sind jene strittige Konzepte wie die Definition eines "nationalen Internet-Segments" oder die Ausdehnung der Telekommunikationsregeln auf alle Anbieter von Internetdiensten: von ISPs bis zu Suchmaschinen und sozialen Netzwerken.

Und es wäre auch nicht überraschend, wenn im Mai 2013 in Genf wieder gefordert würde, der ITU Verantwortung für die Cybersicherheit oder das Management von IP-Adressen zu übertragen. Da können Lunten gelegt werden für die nur alle vier Jahre stattfindende ITU-Vollversammlung (2014 in Busan/Korea). Dort wird dann die völkerrechtlich verbindliche ITU-Verfassung neu verhandelt.

UNCSTD Working Group on Enhanced Cooperation (Genf, Juni 2013)

Bekanntermaßen konnte man sich vor sieben Jahren beim UN-Weltgipfel zur Informationsgesellschaft (WSIS) 2005 in Tunis nicht über die Aufsicht für das Management der kritischen Internet-Ressourcen (Domainnamen, IP-Adressen, Internet-Protokolle und Root-Server) einigen. Die Idee eines zwischenstaatlichen Internetrates fand keine Mehrheit.

Um den Dissens zu überdecken, startete man einen nicht weiter definierten Prozess einer "erweiterten Zusammenarbeit" (enhanced cooperation) zu Internet Governance. Das Problem bestand darin, dass unter diesem schwammigen Begriff jeder etwas anderes verstand. Die einen erwarteten, dass am Ende des Prozesses eine neue UN-Internetorganisation steht, die anderen sahen darin lediglich eine Stärkung des Multistakeholder-Modells.

Als Indien, Brasilien und Südafrika 2009 in der UNO-Vollversammlung vorschlugen, einen "UN-Rat für Internetpolitik" (Council for Internet Related Policies/CIRP) zu gründen, schlugen die Wellen hoch, zu konkreten Verhandlungen kam es aber nicht. Nun scheint einigen UN-Mitgliedsstaaten der Geduldsfaden zu reißen und sie fordern konkrete Aktionen.

Die von der 66. UN-Vollversammlung 2011 beschlossenen "Konsultationen" zur Klärung des Begriffes, die im Mai 2012 in Genf stattfanden, führten aber zu nichts. Im Dezember 2012 hat daraufhin die 67. UN-Vollversammlung beschlossen, eine Arbeitsgruppe zu bilden die sich dem Thema zuwendet. Die neue "Working Group on Enhanced Cooperation" ist der UN Kommission für wissenschaftliche und technische Zusammenarbeit (UNCSTD) zugordnet. Noch gibt es keinen Zeitplan und unklar ist auch, ob die eingeladenen Vertreter der Zivilgesellschaft, der technische Community und des Privatsektors gleichberechtigt mit eingebunden werden. Sicher ist aber, dass diejenigen Regierungen, die mit dem gegenwärtigen Internet-Governance-Modell nicht zufrieden sind, diese Bühne nutzen werden, um für ein staatliches Aufsichtsmodell über ICANN zu streiten. Die reguläre Jahrestagung der UNCSTD ist für Anfang Juni 2013 in Genf angesetzt. Der Schlussbericht der Arbeitsgruppe soll im Sommer 2014 vorliegen und wird dann von der 69. UN Vollversammlung diskutiert werden.

WSIS 10+ (Paris, Februar 2013)

2. Bei WSIS-Gipfel 2005 Tunis wurde vereinbart, nach zehn Jahren - also 2015 - eine Überprüfungskonferenz zu veranstalten. WSIS war ja ein sehr breit aufgestellter Gipfel, bei dem es um die digitale Spaltung, Menschenrechte, Infrastrukturentwicklung, kulturelle Vielfalt, Urheberrecht, Cybersicherheit, eLandwirtschaft, eGesundheit, eHandel, eTransport und vieles mehr ging. Insgesamt 16 Aktionslinien wurden damals beschlossen, für die die UNESCO, die ITU und das UNDP Zuständigkeiten erhielten.

Das Internet spielte zwar bereits damals eine nicht unwesentliche Rolle, aber noch war das ganze Ausmaß der digitalen Revolution nicht sichtbar. Die Internet-Themen wurden in Tunis daher von den 16 Aktionslinien abgekoppelt und in das neu gegründete Internet Governance Forum (IGF) gepackt. Bei der 2015er WSIS-Überprüfungskonferenz werden nun aber sicher alle diese Informationsgesellschaftsthemen mit der Frage, wie das Internet global gemanagt werden soll, verbunden werden. Da sind Konflikte vorprogrammiert und es wird bereits bei der Festlegung der Tagesordnung für den WSIS 10+ Prozess zu bissigen Debatten kommen.

Start ist im Februar 2013 bei der UNESCO in Paris. Im Mai 2013 gibt es dann in Genf das "WSIS Forum", organisiert von der ITU und sinnigerweise parallel zum WTPF. 2014 folgt eine hochrangige WSIS 10+ Konferenz in Sharm el Sheikh. Bis dahin wird auch geklärt sein, ob die große Überprüfungskonferenz 2015 auf der Ebene der Staats- und Regierungschefs (also auf einem neuen WSIS Gipfel) stattfinden soll.

68. UN Vollversammlung (New York, Oktober 2013)

Internetthemen sind für die UNO eigentlich nichts Neues, aber bislang ragten sie nicht heraus auf der über 200 Tagesordnungspunkte umfassenden Agenda. Das könnte sich 2013 ändern. Russland hat schon vor einigen Jahren im 1. Ausschuss der UN Vollversammlung vorgeschlagen, einen zwischenstaatlichen "Internet Code of Conduct" auszuarbeiten. Im letzten Jahr kam die Idee einer "Konvention über Sicherheit im Cyberspace" dazu.

Die Begeisterung, einen völkerrechtlichen Vertrag zum Internet auszuarbeiten, hält sich bei den westlichen Ländern jedoch in Grenzen. Sie verweisen auf die bereits existierende Europaratskonvention zur Cyberkriminalität. Russland, Brasilien Indien, China und andere großen Internetschwellenländer lehnen das aber ab, weil sie an deren Ausarbeitung nicht beteiligt waren. Dazu kommt, dass die Debatte über Cybersicherheit im letzten Jahr mit der Ausdehnung auf den militärischen Bereich weiter angeheizt wurde. Cyberkrieg und Cyberwaffen wie Stuxnet und Flame werden sicher die 68. UN-Vollversammlung im Herbst 2013 in New York beschäftigen und Russland wird Vorschläge zur Abrüstung im Cyberspace vorlegen.

Die Amerikaner lehnen es aber ab, über "Cyberabrüstung" in der UNO zu sprechen. Allenfalls sind sie bereit über vertrauensbildende Maßnahmen wie mehr Transparenz, besseren Informationsaustausch und Hotlines für unklare Cyberattacken zu debattieren. Doch auch das Thema Menschenrechte und Internet wird die Vollversammlung beschäftigen nachdem im Februar 2012 der UN Menschenrechtsrat eine Resolution verabschiedet hat die feststellt, dass jedermann online die gleichen individuellen Menschenrechte hat über die er auch offline verfügt. Da steht eine sicher sehr kontroverse Debatte Menschenrechte vs. Cybersicherheit ins Haus.

Internet Governance Forum (Bali, November 2013)

3. Das IGF wurde vom WSIS Gipfel in Tunis 2005 gegründet. Damals gab es viel Kritik. Das sei doch nichts anderes als eine weitere UN-Schwatzbude, hieß es. Das IGF hat sich aber gemausert und ist zu einem seriösen und hochrangigen jährliche Treffpunkt der Internet-Elite der Welt geworden, ein Platz, an dem Minister, Parlamentarier, die Kapitäne der großen Internetunternehmen, Techniker und die Zivilgesellschaft auf gleicher Augenhöhe über alle neuen Fragen diskutieren, die der sich noch immer ausweitende Cyberspace aufwirft.

Reden ist zwar noch nicht Handeln, aber mehr und mehr hat sich die Erkenntnis durchgesetzt, dass man beim Internet, will man nachhaltige Ergebnisse erzielen, lieber zehnmal messen (sprich diskutieren) soll bevor man schneidet. Es gibt jedoch nicht wenige Regierungen, die dieser Form der offenen und transparenten Diskussion zwischen allen Betroffenen und Beteiligten, egal ob sie eine Regierung repräsentieren oder nicht, eher ausweichen wollen. Sie würden lieber zurückkehren in das Korsett zwischenstaatlicher Verhandlungen, wo man hinter verschlossenen Türen traditionellen Polit-Kuhhandel betreiben kann.

Und in der Tat kann man sich seit 2009 des Eindrucks nicht erwehren, dass vor allem vom New Yorker Hauptquartier der UN einer eine Art Obstruktionspolitik gegen das IGF betrieben wird. Seit mehr als zwei Jahren sind jetzt der Posten des Leiters des IGF-Sekretariats in Genf (vormals Markus Kummer) und des Internet Beraters des UN Generalsekretärs (vormals Nitin Desai) unbesetzt. Das IGF Sekretariat muss mit einem Minibudget auskommen und ist völlig unterbesetzt. Es dauerte Monate bis der UN-Generalsekretär die Mitglieder der IGF-Multistakeholder-Advisory-Group (MAG), die für die inhaltliche Vorbereitung des jährlichen IGFs zuständig ist, benannt hatte.

Dass sich das IGF trotzdem so prächtig entwickelt hat, ist primär dem Engagement der nichtgouvermentalen Stakeholdern sowie einigen engagierten Regierungen zu verdanken. Es waren auch diese Stakeholder, die beim letzten IGF in Baku (November 2012) den Vorschlag pushten, das IGF könne zu einer Plattform werden auf der man über allgemeine und völkerrechtlich nicht verbindliche Grundprinzipien zu Internet Governance diskutiert. Ziel könnte sein bis 2015 eine Art politischen Rahmen zu produzieren, der nicht nur von den Regierungen sondern auch von der Privatwirtschaft (den Googles und Facebooks), der technischen Community (den ICANNs und IETFs) und der Zivilgesellschaft mitgetragen wird. Insofern wird das 8. IGF im Oktober 2013 in Nusa Desa auf Bali ein interessanter Indikator wer im Armtwisten zwischen dem Multistakeholder Modell und dem Machansprüchen einiger Regierungen Oberwasser bekommt.

ICANN (Bejing, Durban. Buenos Aires)

Wenn es um Internet Governance geht, steht auch immer ICANN zur Diskussion. ICANN wird weitgehend als das erste funktionierende Multistakeholder Governance Modell betrachtet, auch wenn es nach wie vor viele Schwachstellen aufweist. ICANNs mühsames Vortasten in neue Räume hat der ehemalige US Präsident Bill Clinton einmal "vorwärtstaumeln" (stumbling forward) genannt. Das sei gar nicht schlecht, sagte Clinton 2011 in San Francisco, solange es vorwärts geht.

Die nächsten Schritte, die ICANN nun gehen muss, ist die Erweiterung des Raumes für Internet-Domainnamen. Nach 12 Jahren Diskussion zur Einführung neuer generischer Top Level Domains (new gTLDs) wie .shop, .book, .berlin, .gay usw. hat ICANN nun die Tore geöffnet und ist jetzt dabei, eine Liste von fast 2000 Bewerbungen abzuarbeiten. Im Herbst 2013 wird es möglicherweise schon die ersten neuen TLDs geben und dann kommen Monat pro Monat einige Hundert dazu. Der Weg dahin ist aber weiterhin gepflastert mit aller Art von Problemen. Die Markenrechtsinhaber sind nach wie vor nicht zufrieden mit den Schutzvorschriften ihrer "Brandnames" und möchten den ganzen Prozess weiter verzögern.

Und auch die Regierungen, bei ICANN im "Governmental Advisory Committee" (GAC) organisiert, wollen noch ein entscheidendes Wort mitreden. Für fast 500 neue gTLDs haben Regierungen bereits ein "early warning" hinterlegt, was den Antragsteller dazu verpflichtet, mit der jeweiligen Regierung in Kontakt zu treten, Missverständnisse auszuräumen oder die Bewerbung zurückzuziehen. Im April 2013, bei der nächsten GAC Sitzung, wollen dann die Regierungen dem ICANN Direktorium eine Liste mit Namen vorlegen, die sie ablehnen. Das könnte spannend werden aus mindestens drei Gründen: Ersten auf welche abzulehnende Namen sich die Regierungen überhaupt einigen können, zweitens wie das ICANN Direktorium mit diesen ja nicht rechtsverbindlichen Einsprüchen umgeht und drittens was jene Regierungen machen, deren Einwände keine Berücksichtigung finden. Die werden sich möglicherweise auf das Souveränitätsprinzip berufen und ihre letztendliche Entscheidungshoheit beanspruchen, wenn es um neue TLDs geht die in ihr sogenanntes "nationales Internet Segment" eingreifen. Da wird es viel Muskelspiele bei den ICANN Tagungen in Bejing (April 2013), Durban (Juli 2013) und Buenos Aires (November 2013) geben.

G8 & G 20 (Lough Erne und St. Petersbourg)

Die G8 haben sich immer mal wieder mit dem Internet befasst. Noch zu Zeiten der Clinton -Regierung beim G8-Gipfel in Okinawa im Sommer 2000, wurde eine Deklaration zur Informationsgesellschaft verabschiedet, die zur Bildung einer Digital Opportunity Task Force (DotForce) führte und die eine wesentliche Rolle bei der Vorbereitung der zwei WSIS-Gipfel in Genf (Dezember 2003) und Tunis (November 2005) spielte.

Unter der Bush-Administration verschwand des Thema wieder von der G8 Agenda. 2011 aber kam es in geballter Form zurück, als der französische Präsident Sarkozy seine Gipfelpräsidentschaft nutzen wollte, um seine Urheberechtspolitik sanktionieren zu lassen. Das funktionierte allerdings nur partiell. Das umstrittene Hadopi-Gesetz bekam keine Rückendeckung. Die Staats- und Regierungschefs einigten sich aber immerhin in einer "Deauville Deklaration" auf sechs Grundprinzipien für das Internet, zu dem auch das Prinzip des Multistakeholder-Internet-Governance, also die Einbeziehung von Zivilgesellschaft, Privatwirtschaft und technische Community in die Entwicklung von Internetpolitiken, zählt.

Gastgeber des 2013er G8-Gipfels ist Großbritannien. Premierminister Cameroon hat sich noch nicht geäußert, welche Themen er bei dem für den Mitte Juni 2013 im nordirischen Lough Erne anberaumten Gipfel ansprechen möchte. Bei den G20-Gipfeln war das Internet bislang kein Thema. 2013 hat Russland die Präsidentschaft. Es wäre dem russischen Präsidenten Wladimir Putin durchaus zuzutrauen, den G20-Gipfel im September 2013 in St. Petersburg zu nutzen, um für die Ausdehnung der nationalen Souveränität auf den Cyberspace, Cybersicherheit und die Zurückdrängung der US Dominanz im Internet Partei zu ergreifen.

Urheberrecht, Netzneutralität, Datenschutz etc.

Das sind aber bei weitem nicht alle Themen der Internet Governance Agenda 2013. Nach dem gescheiterten ACTA-Abkommen werden einige Regierungen versuchen, das Urheberrecht im Sinne der traditionellen Musik-, Film- und Printindustrie durch bilaterale oder regionale Vereinbarungen neu zu regeln.

Die Telekomindustrie wird weiter an Regierungen arbeiten, um das Thema Netzneutralität so zu gestalten, dass man neue Einnahmequellen erschließen kann, insbesondere im Mobilfunk. Datenschützer werden sich vor allem in der EU darüber streiten, wie ein dem offenen Internet angemessener Schutz der Privatsphäre gesichert und dann auch global durchgesetzt werden kann. Es wird die Diskussion zunehmen um das Geschäftsgebaren von Google, Facebook, Apple, Amazon & Co. Das Internet der Dinge, Cloud Computing, Smart Communication, Augmented Reality und andere Neuigkeiten werden neue Fragen aufwerfen. OSCE, OECD und Europarat haben bereits größere Internetkonferenzen für 2013 angekündigt. Die EU wird ihre "Digitale Agenda" erneuern müssen. Am 20. und 21. Juni 2013 trifft sich bereits zum sechsten Mal der "European Dialogue on Internet Governance" (EURODIG), diesmal in Lissabon.

Und nicht zuletzt wird in Deutschland der Bundestagswahlkampf, bei dem erstmals die Piratenpartei teilnimmt, zu einer neue Qualität der Diskussion über die Zukunft einer internetbasierten Gesellschaft führen. Märchenhaft wird das alles nicht werden.