Abhören im Adenauer-Deutschland und in Neuland

Geheimverträge mit den westlichen Siegermächten zur Überwachung sind bis heute in Kraft

Wie erst seit letztem Jahr durch Aktenfreigaben bekannt ist, hatten die diversen Bundesregierungen der Öffentlichkeit die Überwachungsrechte der drei Westmächte verschwiegen und hierüber teilweise sogar getäuscht. Noch heute bestehen neben dem NATO-Truppenstatut Ansprüche auf engste Kooperation an Verfassungsschutz und Bundesnachrichtendienst.

Über das Verhältnis der jungen Bundesrepublik zu den Siegermächten wurde vieles erst in den letzten Jahren bekannt. So schilderte 2009 Willy Brandts Vertrauter Egon Bahr, dass Brandt 1969 nach Einzug im Bundeskanzleramt unerwarteten Besuch bekam: Der Regierungschef sollte sich den drei Westmächten in einem strengst geheimen Dokument u.a. in der Berlinfrage unterwerfen. Teile des Grundgesetzes waren heimlich zugunsten "unkündbarer Siegerrechte" von Anfang an außer Kraft gesetzt worden. Bahr erinnert sich noch an die Empörung Brandts, da eine solche Unterwerfung gegen seinen Amtseid verstoße. Als der neue Kanzler hörte, dass seine drei Vorgänger jenen Brief ebenfalls unterschrieben hatten, gab er seinen Widerstand schließlich auf.

Ein weitaus pikanteres Staatsgeheimnis betraf die von den drei westlichen Siegermächten ausbedungenen Befugnisse ihrer Geheimdienste auf dem Gebiet der Bundesrepublik - die faktisch sogar über dem Grundgesetz standen. Dem Freiburger Historiker Prof. Dr. Josef Foschepoth gelang es als erster, Einsicht in bis dahin streng geheime Dokumente zu nehmen und diese in seinem Buch Überwachtes Deutschland (2012) zu veröffentlichen.

Die drei westlichen Siegermächte wollten den Deutschen auf ihrem Territorium weder zubilligen, erneut eine Gefahr für den Frieden zu werden, noch sollten sie dem Einfluss des Kommunismus aus dem Osten anheimfallen. Ab 1945 hatten sich die Westmächte als damalige Militärregierung sogar gesetzlich ausgebeten, Post und Telekommunikation zu überwachen und insbesondere Propaganda etwa aus dem Osten herauszufiltern. Hieran änderte 1949 auch das Inkrafttreten des Grundgesetzes nichts, obwohl dieses in Art. 5 Abs. 3 GG garantierte, eine Zensur fände nicht statt. Das Abhören von Kommunikation wurde mit der "Sicherheit der Besatzungsmächte" begründet, obwohl nach dem damaligen Artikel 10 GG in das Fernmelde- und Briefgeheimnis nur aufgrund eines Gesetzes hätte eingegriffen werden dürfen, das es so aber nicht gab.

Die alliierten Dienste befassten mit dem Abhören aus naheliegenden Gründen überwiegend deutsches Personal und drängten Adenauer, die Bundesrepublik möge sie auch organisatorisch entlasten. Auch die Bundesregierung war alles andere als glücklich darüber, dass die Westmächte nach Belieben abhörten, darunter auch hochrangige Diplomaten, Politiker und Geistliche.

Fünf-Broschüren-Urteil

Auch die deutschen Stellen waren massiv etwa in die Zensur eingebunden, was nur mit viel Fantasie mit der Verfassung in Einklang zu bringen war. So fanden die Juristen kreative Wege, um selbst das Grundgesetz zu umgehen, etwa mit dem mangels anerkannter Grenzen eigentlich unzuständigen Zoll et cetera. Briefe waren etwa schon deshalb zu öffnen, weil man hierin ja Diamanten hätte schmuggeln können. Und wenn man auf diese Weise dann schon mal Kenntnis von der zufällig enthaltenen Ost-Propaganda hatte, wäre eine wissentliche Weiterbeförderung für die Postbeamten eine strafbare Beteiligung an Staatszersetzung gewesen. Die scheinbar nicht stattfindende Zensur westlicher Dienste unterschlug während des Kalten Kriegs im deutsch-deutschen Grenzverkehr insgesamt ca. 90 Millionen Postsendungen.

1952 fällte der Bundesgerichtshof das sogenannte Fünf-Broschüren-Urteil über die Legalität der Postzensur von politischen Schriften. Der "Oberbundesanwalt" strengte einen damals möglichen Musterprozess wegen fünf aus der DDR versandten Broschüren an. Ohne Angeklagte, die sich hätten verteidigen können, wurden diese rechtswidrig beschafften Beweismittel herangezogen und als "hochverräterisches Unternehmen" im Sinne des damaligen § 81 StGB eingestuft. Der Urteilsspruch wurde gegen etliche Personen instrumentalisiert, um diese als offensichtliche Staatsfeinde zu denunzieren, während man die umfangreiche höchstrichterliche Urteilsbegründung hingegen geheim hielt. Die Süddeutsche Zeitung bezeichnete diese offenkundige Gesinnungsjustiz als "Hexenprozess", auch die Strafverteidiger liefen gegen dieses Verständnis von Rechtsstaatlichkeit Sturm.

Was das Fluten mit postalischer Propaganda betraf, so war auch der Westen keineswegs schüchtern, sondern verletzte mit Flugblatt-Ballons sogar den Luftraum der DDR. 1954 kam der BGH dann doch zu der Erkenntnis, eine nicht verbotene Partei wie die KPD müsse die Freiheit haben, für ihre Ziele zu werben. Auch andere Gerichte mochten der obskuren Linie des Fünf-Broschüren-Urteils nicht folgen.

Deutschland-Vertrag

Anfang der 1950er Jahre verhandelten die Beteiligten die späteren Pariser Verträge, mit denen das Besatzungsstatut entfallen und die Bundesrepublik "die volle Macht eines souveränen Staates über seine inneren und äußeren Angelegenheiten" erlangen sollte. Die Westalliierten erklärten sich gegenüber Adenauer bereit, auf ihre Vorbehaltsrechte zu verzichten, wenn die Deutschen für einen Notstand wie den Angriffsfall sowie die geheimdienstliche Post- und Fernmeldekontrolle gesetzlich Regelungen treffen würden, wie es der damalige Art. 10 S. 2 GG forderte.

Die Bereitschaft der Deutschen, sich freiwillig erneut einem totalitär spitzelnden Staat wie zu Zeiten der Gestapo auszusetzen, schätzte Adenauers sinistrer Kanzleramtschef Hans Globke wohl zutreffend als sehr gering ein. Zudem war es bei der deutschen Delegation politischer Wille gewesen, den alliierten Notstandsvorbehalt, der auch ohne Notstand die Überwachung ermöglichte, ganz zu streichen. Adenauer beschwichtigte seine Bedenkenträger, er werde entsprechende Gesetze in zwei Monaten in den Bundestag einbringen. Er tat es nie.

1955 tauschten die Beteiligten mehrere geheime diplomatische Noten, jeweils als [secret] "Memorandum of Understanding" überschrieben. Den Westmächten wurde u.a. weiterhin die geheime Überwachung zugebilligt. Außerdem bekamen Personen, die offenbar einem westlichen Geheimdienst angehörten, im Falle ihrer Festnahme durch die Polizei einen geheimen Anspruch auf Übergabe an die Dienste inklusive ihres ggf. pikanten Gepäcks. Zuständig für die diskrete Abwicklung derartiger Peinlichkeiten war der deutsche Inlandsgeheimdienst "Bundesamt für Verfassungsschutz", der also durchaus mehr Kompetenzen hatte, als lediglich passiv zu beobachten.

Die aktive Billigung Adenauers, das Abhören und die Postkontrolle und -Zensur zu dulden, war in jedem Fall verfassungswidrig. Historiker Foschepoth vermutet, Adenauer habe deshalb so schwach verhandelt, weil er nach dem Scheitern des EVG-Vertrags den Erfolg des Deutschland-Vertrags nicht gefährden wollte. Während eine Schnüffel-Gesetzgebung in Deutschland alles andere als populär gewesen wäre, konnte Adenauer pragmatisch auf alliierte Vorbehaltsrechte verweisen - und das auch nur in Insiderkreisen, weil die Verträge ja ultrageheim waren. Erst nach Ablauf von 50 Jahren durfte sie Foschepoth einsehen und in seinem Buch Überwachtes Deutschland abdrucken.

Die Bundesrepublik war den drei Westmächten zu engster nachrichtendienstlicher Kooperation verpflichtet. Besonders die Briten fielen durch exzessive Überwachung auf und interessierten sich besonders für West- und Nordeuropa. Die Inlandsüberwachung lag den Franzosen am Herzen, wobei das Interesse mit den Jahren nachließ. Die USA bauten mit großem Aufwand eine flächendeckende strategische Überwachung auf und beobachteten gezielt auch Tausende Einzelpersonen. Nach Abschluss des Deutschland-Vertrags, der Westdeutschland in die NATO praktisch unkündbar einband, verloren die Siegermächte das Interesse am Ausfiltern der Ost-Propaganda und überließen dieses Feld den deutschen Diensten.

Im Bundespostministerium, aber auch seitens der Bundesregierung gab es immer wieder Kritik an der schier grenzenlosen Verletzung von Fernmelde- und Postgeheimnis. Während die USA auf ihren Wünschen beharrten, konnten 1958 gegenüber den Briten und Franzosen Beschränkungen der Kontrollen auf den Ost-West-Verkehr ausgehandelt werden - die jedoch kaum das Papier wert waren. Im Gegensatz zu den USA ließ jedoch das Interesse der beiden europäischen Siegermächte kontinuierlich nach.

Abhör-Affäre

Ein Jahr nach dem Showdown der Kuba-Krise und der SPIEGEL-Affäre erschütterten 1963 Enthüllungen über den Inlandsgeheimdienst Verfassungsschutz die Republik. Die Vorwürfe betrafen dessen zum Teil nationalsozialistisch vorbelastetes Personal sowie die angebliche Kooperation mit den Alliierten, die auf Bestellung spezifische Anschlüsse überwachten. Seitens der Deutschen fehlte es zu jeglicher Überwachung an einer gesetzlichen Grundlage, wie sie das Grundgesetz forderte, die Rechte der Alliierten waren nach wie vor geheim. Die sogenannte "Abhör-Affäre" markierte eine Unzufriedenheit mit etlichen Provisorien des Pragmatikers Adenauer, die nach 15 Jahren zum Dauerzustand geworden waren. 1966 bestand Einigkeit, dass die heimlichen Postkontrollen verschlossener Briefe offensichtlich nicht in Einklang mit der Verfassung zu bringen waren, das Bundespostministerium war auch nicht als Zensurbehörde gedacht. Die Postzensur wurde nun eingestellt.

G-10-Gesetz

Die Kritik am gesetzlosen Abhören durch Alliierte und westdeutsche Dienste riss nicht ab. Das unbekannte Secret Memorandum, das den Siegermächten ihre Privilegien verschaffte, spielte in der politischen Diskussion natürlich keine öffentliche Rolle. Allerdings waren die Alliierten nach wie vor bereit, den Deutschen das Feld zu überlassen, wenn diese den Job denn auch machen würden. 1968 schließlich trat das verfassungsrechtlich ausgetüftelte G 10-Gesetz in Kraft, das den Diensten eine gesetzliche Grundlage und grundsätzlich auch Kontrollen auferlegte, etwa durch die parlamentarische G 10-Kommission des Bundestags.

Nunmehr waren die westdeutschen Geheimdienste Bundesamt für Verfassungsschutz und Bundesnachrichtendienst (sowie für den Schutz der Bundeswehr der Militärische Abschirmdienst) offiziell zur Überwachung der eigenen Bevölkerung zuständig. Ein Großteil des alliierten Personals und der Technik wurde übernommen. Doch parallel zum weiter bestehenden Truppenstatut bedingten sich die Drei Mächte aus, dass die Sicherheit ihrer Truppen durch intensiven Austausch des gewonnenen Materials gewährleistet sein müsse. Daher pochten sie auf geheime Zusatzverträge, welche die deutschen Behörden zur Kooperation verpflichteten. Im Ergebnis wurden die offiziellen Bestimmungen so ausgehöhlt, dass sich für die Alliierten praktisch wenig änderte, lediglich die Ausführung der verbindlich durchzuführenden Abhörmaßnahmen lag in deutscher Hand. Während die gesetzliche Grundlage von der Politik als Rechtsstaatlichkeit gefeiert wurde, verdoppelte sich das Volumen des Abhörens nach Übernahme der deutschen Kontrolle. Auch die Suggestion, Westdeutschland habe insoweit an Souveränität gegenüber den Westmächten gewonnen, entsprach im Ergebnis nicht den Tatsachen.

Obwohl die befreundeten Dienste auf die Abhörkapazitäten von Verfassungsschutz und Bundesnachrichtendienst zurückgreifen konnten, hörten sie jedoch auch selbst mehr oder weniger heimlich weiter ab. Nahezu keine Zurückhaltung im Abhören westlicher Gespräche zeigte natürlich das Ministerium für Staatssicherheit, das sich vom Osten aus über das Treiben von Politikern in Bonn aus erster Hand informierte. Wie Spionagechef Markus Wolf später resümierte, lag der größte Ertrag des Schnüffelns in der Wirtschaftsspionage, da die DDR auf diese Weise Entwicklungskosten einsparen konnte.

Echelon, Otto-Kataloge, Prism

Die bis vor Kurzem geheimen Zusatzverträge überdauerten ebenso wie das NATO-Truppenstatut die Zwei-plus-Vier-Verhandlungen zur Herstellung der Deutschen Einheit von 1990 und sind als Recht der Siegermächte bis heute in Kraft.

Obwohl der Gegner im Osten weggefallen war, galt Deutschland 2000 als Weltmeister im Abhören. Ein Jahrzehnt nach Ende des Kalten Kriegs fiel auf, dass die USA und das Vereinigte Königreich gemeinsam mit einem als "Echelon" bezeichneten System aus neuen Technologien Westeuropa belauschten (siehe das Telepolis-Special Echelon). Einige Fälle erhärteten den Verdacht von Wirtschaftsspionage. Ein Untersuchungsausschuss des Europäischen Parlaments über die Existenz eines globalen Abhörsystems für private und wirtschaftliche Kommunikation lieferte Mitte 2001 eine überzeugende Beweiskette (Europa-Parlament verabschiedet Echelon-Bericht). Eine politische Resonanz blieb jedoch aus, da bald darauf in den USA mehrere Großraumflugzeuge in Gebäude rasten und ca. 3.000 Menschen töteten, was die Sicherheitsbedürfnisse dramatisch erhöhte.

In Deutschland folgten diesen Ereignissen die Otto-Kataloge (Der neue Otto-Katalog ist da). Wolfgang Schäuble schlug dann 2009 vor, zugunsten der Zusammenarbeit mit ausländischen Diensten die parlamentarische Kontrolle abzuschaffen, was bei Kenntnis der damals noch geheimen Verträge hierzu in einem anderen Licht erscheint. Schäubles Pläne einer nach dem Vorbild des britischen GCHQ zu errichtenden Abhörzentrale erteilte die Politik eine Absage.

Die Installation eines Überwachungsstaats, der auch in den USA das eigene Volk mindestens bei der zunehmend globalisierten Kommunikation betraf, wurde auf den 2001 erlassenen Patriot Act gestützt. Nach Bekanntwerden von Prism vermochte 2013 nicht einmal der Autor des Patriot Act der weiten Auslegungspraxis der NSA zu folgen. Der Ausweitung der deutschen Überwachung setzte das Bundesverfassungsgericht 2008 Grenzen.

Am 01.07.2013 tritt in Deutschland das Gesetz zur Bestandsdatenauskunft in Kraft, das zu Großteilen mit Prism identisch ist. Eine Geheimhaltung war nicht erforderlich, weil offenbar weder die Öffentlichkeit noch ein Großteil der beteiligten Politiker realisierten, was die Bestandsdatenauskunft überhaupt ist.