Das Internet und die gefühlte Bedrohung

Der Global Business Dialogue on eCommerce (GBDe) wehrt sich auf seiner 7. Tagung in Brüssel gegen den Anspruch von Regierungen die Zukunft des Internet zu kontrollieren

Es sei Zeit, dass die Wirtschaft sich mit einheitlicher Stimme zu Wort melde, wenn es um die Zukunft des Internet geht. Harris Miller war kämpferisch gelaunt, als er die rund 100 Wirtschaftskapitänn aus aller Welt, die zur 7. Jahrestagung des Global Business Dialogue on Electronic Commerce (GBDe) ins Brüsseler „Hilton Hotel“ gekommen waren, auf die Tagesordnung von morgen einstimmte. Harris Miller ist nicht irgendwer, sondern Präsident der „Information Technology Association of America“ (ITAA). Die ITAA ist der Repräsentant von 11.000 US amerikanischen IT-Unternehmen und damit der größte Mitgliedverband in der World Information Technology and Services Alliance (WITSA), der Miller gleichfalls vorsteht.

Millers GBDe Key Note Speech griff direkt den von der Europäischen Union beim Weltgipfel zur Informationsgesellschaft (WSIS) präsentierten Vorschlag zu „Internet Governance“ an, der die Schaffung eines „neuen Kooperationsmodells“ für das Management der Internet-Kernressourcen mit einem intergouvermentalen Aufsichtsgremium an der Spitze in die Diskussion gebracht hat (Explosives Endspiel). Aus der Sicht der US-amerikanischen Industrie sollten sich die Regierungen dieser Welt, wenn es ums Internet geht, äußerste politische und regulative Zurückhaltung auferlegen - mit Ausnahme ihrer eigenen Regierung, versteht sich. Der gut gemeinte EU-Vorschlag sei völlig deplaziert und könnte nicht anders verstanden werden als eine Ermutigung der gouvermentalen Bösewichte rund um den Globus, das Internet zu zensieren, Barrieren für die freie Kommunikation zu errichten, Innovation auszubremsen und eCommerce zu erschweren. Das Internet hat die letzten 15 Jahre funktioniert, so Miller. Jede Änderung des Status quo würde kaum etwas verbessern, wohl aber das Risiko einer Verschlechterung durch das Überstülpen einer globale Bürokratie in sich tragen.

Millers Philippika, die bei den GBDe-Mitgliedern auf breite Zustimmung stieß, ist Teil eines Konzerts, das insbesondere die US-Medien seit Ende September 2005 ertönen lassen. Die WSIS-Verhandlungen zu Internet Governance werden von der „New York Times“ und dem „Wall Street Journal“ zu einer Schicksalsfrage für die Zukunft des Internet hoch geschrieben. Angeblich drohe, dass die Vereinten Nationen das Internet übernehmen.

Die ganze Sache ist nicht ohne Pikanterie, erinnert sie doch an eine Konstellation Mitte der 90er Jahre. Damals hatte sich eine ähnliche Konfliktlage aufgebaut, allerdings ohne Chinesen, Inder und Brasilianer. Als durch die Erfindung des World Wide Web Anfang der 90er Jahre der Bedarf an Domainnamen und IP-Adressen plötzlich explodierte, suchte der damalige Manager des Domain Name Systems (DNS), Jon Postel, eine Kooperation mit der UN-Spezialorganisation für Telekommunikation, der ITU in Genf. Das im Mai 1997 unterzeichnete MoU wurde aber wenig später von der US-Regierung voll ausgebremst. Ähnlich erging es einer anderen Initiative, die von der EU ausgegangen war.

Bangemanns Global Communication Charter

Im Februar 1995 fand in Brüssel ein G 7-Ministertreffen zur Informationsgesellschaft statt, an dem auch der damalige US-Vizepräsident Al Gore teilnahm. Das Treffen diskutierte eine Reihe von Strategien und Grundsätzen für den Bau des globalen „Information Superhighways“. Dies brachte den zu jener Zeit für Telekommunikation zuständige EU-Kommissar Martin Bangemann auf die Idee, die allgemeinen Grundsätze in Form einer „Global Communication Charter“ zu fixieren und damit den Unternehmen der gerade aufstrebenden „New Economy“ eine politische Leitlinie für den globalen eCommerce an die Hand zu geben.

Bangemann hatte 1994 einer Experten-Kommission vorgestanden, die seinen Namen trug und Europas Weg in die Informationsgesellschaft entwarf. Der ehemalige FDP-Vorsitzende und vormalige Bundeswirtschaftsminister hatte die durchaus noble Absicht, die wie Pilze aus dem Boden schießenden nationalen Informationsinitiativen global zu koordinieren. Als Wirtschaftsliberaler war er nicht verdächtig, sich für allzu große staatliche Einmischung einzusetzen. Dennoch aber erhielt Bangemanns damaliger Vorschlag, den er bei einer ITU-Weltkonferenz im September 1997 in Genf vortrug, nicht mehr als süßsäuerliche Zustimmung, die sehr bald in schroffe Ablehnung, insbesondere durch die Wirtschaft und die US-Regierung, umschlug (Internet unter Kontrolle!? und Gespräch mit Martin Bangemann über den europäischen Weg in die Informationsgesellschaft).

Auf der einen Seite gab man Bangemann Recht, dass globale Normen für den damals gerade im Entstehen begriffenen eCommerce hilfreich sein könnten. Weltweit einheitliche Normen könnten mithelfen zu vermeiden, dass die aufstrebenden Unternehmen der „New Economy“ über einen Flickenteppich von nationalen Regularien stolpern, wenn sie die grenzenlose Märkte des Cyberspace erschließen wollten. Auf der anderen Seite aber befürchtete die Industrie, dass die Bangemann-Initiative genau das Gegenteil bewirken würde. Wenn Regierungen erst einmal Verhandlungen für eine „Global Communication Charter“ aufnehmen würden, würde dies kein Ende finden, „schlafende Hunde“ würden geweckt und am Ende stünde nicht eine Vereinfachung, sondern eine bürokratische Verkomplifizierung des eCommerce. Die US-Regierung befürchtete gar, dass eine solche „Charta“ der gerade erst in der UNESCO begrabenen Idee der Schaffung einer „Neuen Weltinformations- und Kommunikationsordnung“ (NWIKO) wieder neues Leben einhauchen würde.

Bangemann sprach daraufhin von einem „Missverständnis“ und lud im Juli 1998 die Wirtschaftskapitäne der „New Economy“ zu einem „Global Communication Round-Table“ nach Brüssel ein, an dessen Ende eine Begräbnis erster Klasse für die Bangemann-Charta stand. Das zweiseitige Kommunique, dass nach dem Round Table veröffentlicht wurde, hielt fest, dass die Industrie zwar die Idee einheitlicher globaler Normen für den eCommerce begrüßt, die Ausarbeitung dieser Normen aber sollte sich am Markt orientieren und von der Industrie geführt werden („driven by the market and led by the industry“). Regierungen sollten nur dann einbezogen werden, wenn sie gebraucht würden („government will be invited, if needed“).

Vier Monate nach Bangemanns Bauchlandung und ein reichliches Jahr nach dem Scheitern des Postelschen MoU mit der ITU wurde die Internet Corporation for Assigned Names and Numbers (ICANN) gegründet, im übrigen mit Bangemanns Zustimmung, und im Januar 1999 entstand der „Global Business Dialogoe on eCommerce“ (GBDe). Das Prinzip des „private sector leadership“ hatte mit Hilfe der US Regierung triumphiert.

GBDe als Weltregierung des Informationszeitalters?

Der GBDe war gedacht als ein politisches Netzwerk der Vorstandsvorsitzenden (CEOs) der weltweit führenden IT-Unternehmen. Es war Thomas Middelhof, zu jener Zeit Boss der Bertelsmann AG, der zusammen mit seinem damaligen Freund Steve Case, dem Gründer von AOL, und unter aktiver Mitwirkung der anderen „shooting stars“ der „New Economy“ – von Nokias Jorma Ollila über Vivendis Jean Pierre Messier und IBMs Louis Gerstner bis zu Time Warners Gerald Levin, von Fujitsu und Toshiba bis zu Telefonica und Hewlett Packard – das Design für den GBDe entwarf.

Die Grundidee des GBDe war, dass die Industrie konkrete Empfehlungen zu Themen wie Inhaltsregulierung, Konsumentenvertrauen, alternative Schreitschlichtung, Cybersicherheit, Internetsteuer etc. für Regierungen erarbeitet mit dem Ziel, dass diese Empfehlungen die Grundlage für gesetzliche Initiativen im nationalen Rahmen werden. De facto ging es dem GBDe darum, die Führerschaft bei der globalen Politikentwicklung für die Informationsgesellschaft zu gewinnen, ein Ansinnen, das bei vielen Regierungen, zumindest in Europa, durchaus Stirnrunzeln ausübte. Auch Experten warfen die Frage nach der Legitimierung dieses neuen selbsternannten privaten Politikgremiums auf.

Bei seiner ersten offiziellen Tagung im September 1999 in Paris hatten die Industriebosse in der Tat sich auf fast 50 konkrete Empfehlungen geeinigt, die sie den aus fast allen OECD-Staaten angereisten Ministern als Richtlinien für zukünftige Gesetze unterbreiteten. Frankreichs Premierminister Jospin war damals im Kongresszentrum am Louvre zwar etwas skeptisch über diese eingeforderte Machtverschiebung, aber unter dem allgemeinen Euphorie jener Tage konnte auch er sich dem Druck der Wirtschaft nicht entziehen und schlug als eine Art Kompromiss ein Konzept vor, dass er „Ko-.Regulierung“ nannte, eine Mixtur aus Industrie-Selbstregierung und nationalstaalicher Gesetzgebung.

Die Presse war damals schnell bei der Hand, den GBDe als die neue „Weltregierung“ des Informationszeitalters zu bezeichnen. Als der Korrespondent des „Wall Street Journal“ auf der abschließenden Pressekonferenz in Paris Middelhoff von Bertelsmann und Levin von Time Warner fragte, ob denn nun Wettbewerber zu Partnern geworden seien, antworten beide mit dem gleichen Argument: Der Wettbewerb gehe weiter, aber man sei Partner in dem Bemühen, eine allzu große staatliche Einmischung in die Zukunft des eCommerce zu verhindern.

Die 99er Empfehlungen des GBDe flossen in der Tat ebenso wie die des 2. GBDe Treffens, das im Juli 2000 in Miami stattfand, in zahlreiche Internetgesetze rund um den Globus ein. Wenig später platzte die Dotcom-Blase und damit verblasste auch bald wieder der Glanz des GBDe. Die Kapitäne – von Middelhoff über Case bis Messier - gingen von Bord, oder besser gesagt, sie wurden von Bord gejagt. Und als nach dem 11. September 2001 die Bush-Administration den Kampf gegen den Terrorismus auf den Cyberspace ausdehnte, zuckten viele Wirtschaftsbosse zurück mit ihren politischen Ansprüchen. Der Kampf ums tägliche Überleben wurde plötzlich wichtiger als das Ziel, sich in die Weltpolitik einzumischen.

Überdies kamen viele US-Unternehmen zu der Erkenntnis, dass ein etwas leiseres politisches Auftreten durchaus auch neue Möglichkeiten in anderen Bereichen – zum Beispiel bei der Eroberung des chinesischen Marktes – eröffnet. Cisco, Microsoft, VeriSign oder News Corp. zogen sich bald wieder aus dem GBDe zurück und vertrauten darauf, dass die Bush-Administration stark genug sei, die für sie günstigen politische Rahmenbedingungen weltweit zu erstreiten. Die Mitgliedschaft im GBDe sank von fast 1.000 Unternehmen im Jahr 2001 auf weniger als fünfzig. Zwar fand nach wie vor jährlich eine Tagung statt, die auch Empfehlungen verabschiedete, aber die Zahl der teilnehmenden hochrangigen Regierungsvertreter und CEOs ging merklich zurück. Die sechste Tagung des GBDe im Jahr September 2004 in Kuala Lumpur wurde fast nur noch von der örtlichen Presse wahrgenommen.

Zurück in Brüssel

Für die siebente Tagung war der GBDe zurück an die Stelle seiner Geburt nach Brüssel gekommen. Und plötzlich schien es, als wären die alten Zeiten, wo man sich gegen eine „äußere Bedrohung“ zur Wehr setzen musste, wieder da. Wie weiland Bangemanns Charter, sieht die Industrie in dem neuen EU-Vorschlag zu Internet Governance eine zwar wohlgemeinte, aber außerordentlich kontraproduktive Initiative, die man gemeinsam bekämpfen müsse.

Miller machte kein Hehl daraus, dass jedwedes Herumbasteln am funktionierenden System der Verwaltung der Internet-Kernressourcen nur nach hinten losgehen könne. Man müsse den Anfängen wehren. Miller zitierte den ehemaligen schwedischen Ministerpräsidenten Carl Bildt, der in der „International Herald Tribune“ ins gleiche Horn gestoßen hatte und EU-Präsident Barroso und EU-Ratspräsident Blair aufgefordert hatte, klar zu stellen, dass das Internet frei von staatlichen Eingriffen bleiben sollte.

Das Problem Millers war jedoch, dass er nicht die richtigen Zuhörer hatte. Kein Ministerpräsident war gekommen und lediglich aus Asien hatten sich zwei Minister auf den Weg nach Brüssel gemacht. EU-Kommisarin Vivian Reding hatte kurzfristig abgesagt und ihren Kabinettschef Rudolf Strohmeier geschickt, der sich wie weiland Martin Bangemann darum bemühte, den ganzen WSIS-Internetstreit als großes Missverständnis hinzustellen. Natürlich wolle die EU das Internet nicht einer Regierungskontrolle unterwerfen. Das bestehende System mit ICANN an der Spitze solle erhalten bleiben. Aber es sei doch vernünftig, wenn man den legitimen Anspruch von Regierungen, irgendwie mitreden zu wollen, konstruktiv kanalisiere. Auch Herwig Schloegl, stellvertretender Generalsekretär der OECD, empfahl der EU den Ball flach zu halten und auf Beifall von der falschen Seite zu verzichten.

Spiegelfechten?

In der Substanz gleicht die ganze von Washington aus hochgespielte Debatte (Wem gehört das Internet?) eh mehr einem Spiegelfechten. Weder die von Kofi Annan eingesetzte UN Working Group on Internet Governance (WGIG) noch die EU haben vorgeschlagen, das Internet der UNO zu unterstellen. Das von US-Senatoren an die Wand gemalte Schreckgespenst existiert möglicherweise in den Konzepten einiger radikaler Regierungsvertreter in China oder Iran, aber ist nicht der Gegenstand von realen Verhandlungen. Offensichtlich braucht man im Weißen Haus und auf dem Capitol Hill wieder mal einen Bösewicht, gegen den man mit viel Verve vorgehen kann, auch wenn es ihn in Wirklichkeit gar nicht gibt. Und wiewohl es eine ganze Reihe von Parallelen zur Situation von vor zehn Jahren gibt, im Jahr 2005 ist die Interneteelt in mindestens vier Punkten anders als 1995.

1. Erstens gibt es eine einheitliche „New Economy“ nicht mehr. War damals das Internet exklusiv, so sind heute alle Wirtschaftszweige online. Zwar kann man mehr denn je von einer „globalen Informationswirtschaft“ sprechen, aber diese ist außerordentlich differenziert und fängt sich zunehmend an zu spalten in jene Unternehmen, deren Geschäftsmodell noch in der Industriegesellschaft verankert ist - von der Musikindustrie bis zu den Telekommunikationskonzernen (der so genannten „old new economy“) - und jenen neuen Internetunternehmen wie Google, Amazon, Ebay, Yahoo, VeriSign, Skype (der so genannten „new new economy“), die ein völlig neues Geschäftsmodell entwickeln, bei dem nicht mehr vorrangig nach „distance and duration,“ sondern nach „quality of services“ bezahlt und kassiert wird.
2. Zweitens ist das Internet schon lange nicht mehr auf den entwickelten Norden beschränkt. China, Indien und Brasilien sind große Internetmärkte geworden und die Regierungen dieser Länder sind jetzt als globale Player mit im Boot und wollen sich weder von der US-Regierung noch von den CEOs der IT-Industrie vorschreiben lassen, was ihren nationalen Interessen entspricht und wie sie ihre nationale Rechtsordnung zu gestalten haben.
3. Drittens hat das Internet mit jetzt einer Milliarde Nutzer eine kritische Größe erreicht, die die reale Welt in ihrer Totalität widerspiegelt. Das Internet wird nicht nur von Freaks and Geeks, sondern heute auch von Kriminellen, Pädophilen, Vandalen und Hasspredigern genutzt, was zwangsläufig ein größeres Engagement von Regierungen beim Bekämpfen dieser Pest notwendig macht.
4. Und viertens hat sich mit der organisierten Zivilgesellschaft ein neuer „Stakeholder“ entwickelt, der gleichfalls Mitspracherechte einfordert. Standen die Globalisierungskritiker 1999 in Seattle bei der WTO-Tagung(E-Commerce, Steuern für das Internet, Patente und Schutz des geistigen Eigentums) noch auf der Straße, so sitzen sie heute bei WSIS mit im Konferenzsaal. Und dass die Nutzer, die Konsumenten, die „Netizens“ über ein erhebliches politisches Potential im Internet verfügen, das ist auch der Wirtschaft klar. Nicht grundlos ist die Arbeitsgruppe, die sich mit „Konsumentenvertrauen“ beim eCommerce beschäftigt, nach wie vor das wichtigste Untergremium des GBDe.

Dazu kommt, dass sich gerade im WSIS-Kontext die in Paris ansässige Internationalen Handelskammer (ICC) als Repräsentant der Wirtschaft, und zwar nicht nur der großen transnationalen Konzerne, sondern auch der tausenden kleinst-, klein- und mittelständischen Unternehmen (SSMEs) profiliert hat. Der GBDe muss sich also anstrengen, um im Wettbewerb der Institutionen sein Profil als „Denkschmiede der Großen“ für globale Politikentwicklung neu auszuprägen.

Millers kantiger Auftritt beim GBDe ist daher differenziert zu bewerten. Ein Denken in Schwarz-Weiß-Kategorien ist der realen Herausforderung nicht angemessen. Bei Internet Governance, so jedenfalls die Erkenntnis der WGIG, geht es weniger um „Führerschaft“, sondern um gemeinsame Verantwortung. Das Prinzip des „Multistakeholderismus“ – d.h. das konstruktive Zusammenwirken von Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Regierungen - ist dabei eine produktivere Leitlinie als das Aufbauen von Feindbildern, die sich bei genauerem Hinsehen als Pappkameraden erweisen. Immerhin aber hat sich der GBDe darauf verständigt, die 8. Tagung im kommenden Herbst in den USA durchzuführen. Bis dahin wird sicher auch geklärt sein, wie ernst die US-Regierung ihre Absicht, ICANN im Oktober 2006 in die Selbständigkeit zu entlassen, genommen hat.