Warnung vor Megastädten und gescheiterten Staaten

Der BND auf der Suche nach den Krisenherden der Zukunft

“Wo staatliche Souveränität verloren geht, entstehen die Krisenherde von morgen!” Mit diesen Worten begrüßte der Bundesnachrichtendienst (BND) seine Besucher gestern zur Tagung “Zerfall der Ordnung”. Der englische Titel kommt der Sache allerdings näher, er lautete crisis of governance (“Krise der Regierbarkeit). In bestimmten Regionen der Erde sind Staaten “schwach”, sie “scheitern”, “versagen” oder “brechen zusammen”. Der Nachrichtendienst hatte Experten aus aller Welt eingeladen, die über den Zerfall von Nationen und Staaten am Beispiel des Balkans, Afghanistans und der “Megastädte” des Südens diskutierten.

“Über zwei Milliarden Menschen, d.h. weltweit jeder Dritte, lebt in Räumen begrenzter Staatlichkeit”, warnte BND–Präsident Ernst Uhrlau. “Staatliche Gewalt- und Ordnungsmonopole zerfallen, Gewalt breitet sich aus.” Die Definition von Staatsversagen ist umstritten, aber es gibt Gemeinsamkeiten bei den betroffenen Nationen: Es sind die ärmsten Länder, sie haben häufig Krieg oder Bürgerkrieg erlebt, in der Regel haben sie eine autoritäre Regierung. Die Hälfte von ihnen, so der Vizepräsident des BND Arndt Freiherr Freytag von Loringhoven, befindet sich in Afrika südlich der Sahara.

“Nation–building” wenig erfolgreich

Die Beispiele Balkan und Afghanistan zeigen: Der Wiederaufbau von zivilen Strukturen ist nach einem Bürgerkrieg kaum jemals erfolgreich, besonders wenn sich die soziale Situation im Land nicht verbessert und die Kombattanten nicht in die regulären Streitkräfte integriert werden. Von Loringhoven sagte, die aktuelle Situation im ehemaligen Jugoslawien gebe “Anlass zur Sorge” – nachdem UN–Truppen seit 16 Jahren dort präsent sind. Noch schlechter ist die Lage am Hindukusch. “30 bis 40 Jahre” müssten die ausländischen Truppen in Afghanistan bleiben, um die Lage dauerhaft zu bessern, sagte Doris Buddenberg, langjährige Beauftragte der UN zur Bekämpfung des Drogenhandels. Auch der ehemalige Innenminister des Landes Ali Jalali hält diesen Zeitrahmen für realistisch.

Im Moment haben die aufständischen Taliban offenbar Auftrieb. Der pakistanische Autor Ahmed Rashid, einer der besten Kenner der politischen Situation in Zentralasien, berichtete, dass sie “in den letzten Tagen versucht haben, Kandahar zurückzuerobern”. Die Möglichkeit, das Land nach der Invasion zu befrieden, habe nach der Invasion 2002 und 2003 bestanden, sei aber verspielt worden, besonders weil der Aufbau der Infrastruktur nicht in Gang kam. Rashid kritisierte außerdem die afghanische Regierung unter Hamid Karsai als korrupt, die Bevölkerung habe kein Vertrauen zu ihr. Im Gespräch mit Telepolis gab er die Schuld an dieser Entwicklung auch der Strategie der westlichen Allianz:

Sie hat weder für den Wiederaufbau, noch für die militärische Sicherung des Landes ausreichend Ressourcen mobilisiert. Deshalb haben al-Qaida und die mit ihnen verbündeten Taliban wieder an Kampfstärke gewonnen und verlorene Gebiete zurückerobert.

Wo Regierungen ein Gebiet nicht kontrollieren können oder wollen, füllen andere Kräfte die entstehende Lücke, im Fall Afghanistans der Opiumhandel. Kriminelle Strukturen können entstehen, die die noch vorhandene Regierung direkt herausfordern. André Woloszyn von der Militärpolizei in Sao Paolo sprach von einem “Kriminalterrorismus”, den Brasilien 2006 erlebt habe. Im Mai und Juli dieses Jahres kam es tagelang zu Attacken der Primeiro Comando da Capital (PCC) auf Polizisten.

Die PCC ist eine kriminelle Vereinigung mit mehreren tausend Mitgliedern, die vor allem aus den Elendsvierteln der Stadt stammen. Als führende Funktionäre in andere Gefängnisse verlegt werden sollten, entfesselten sie eine regelrechte Stadtguerilla. In nur einer Woche starben bei ihren Angriffen 170 Menschen. Woloszyn: “Wir konnten nichts machen, es war so unvorhersehbar. Manche sagen, das war Brasiliens 11. September.” Seit dem Aufstand 2006 wächst die Organisation weiter und ist mittlerweile auch in anderen Städten Brasiliens aktiv. Ihr verdanken sich auch die Zustände in den Slums in Sao Paolo. Von den 17,4 Millionen Bewohnern leben 2 Millionen in Favelas. Hier rekrutiert die Organisation, hierhin zieht sie sich zurück. Andererseits kontrollieren sie mehr oder weniger die Haftanstalten.

Gefahren durch Megacities

Städte wie Sao Paolo sind polizeilich oder auch militärisch kaum kontrollierbar. Megacities werden definiert als Städte mit über 20 Millionen Einwohnern. Anna Tibaijuka, die Direktorin des UN–Prgramms Habitat, machte noch einmal klar, welchen historischen Umbruch ihre Existenz markiert. Nach ihren Schätzungen wird im Jahr 2030 auch in Afrika und Asien die Mehrheit der Menschen in Städten leben (weltweit gilt das bekanntlich schon heute). Das urbane Wachstum findet aber fast ausschließlich in den Slums statt: Im Augenblick wachsen die Städte weltweit um 2,24 Prozent, die Slums um 2,2 Prozent. Dabei liegt Schwerpunkt auf Südasien (etwa 3 Prozent) und vor allem Westafrika (4,6 Prozent). Schon heute wohnen 75 Prozent der afrikanischen Stadtbewohner in Slums: “Im globalen Dorf gibt es 100 Millionen Straßenkinder.” Hält die Entwicklung an, könnten 2030 2 Milliarden Menschen in Elendsvierteln leben.

Aber während die Verheerungen durch die Bürgerkriege im Balkan und in Afghanistan unübersehbar sind, handelt es sich beim Abgleiten der Megastädte in Gewalt und Chaos um Mutmaßungen, trotz der bestehenden “No go-” beziehungsweise “High violence-Areas”, die zumindest bewaffneten Staatsorgane nicht betreten. Das US–amerikanische National Intelligence Council (NIC) stellte schon vor zehn Jahren die Frage, ob die riesigen und weiter wachsenden Städte in Asien und Afrika das entscheidende Schlachtfeld der Zukunft sein werden ("Pockets of Darkness").

Die Vorstellung, urbane Räume wie Lagos in Nigeria oder Sao Paolo kontrollieren zu müssen, bereitet Militärs und Polizisten verständlicherweise Albträume, seit ihnen bewusst wurde, wie sehr die Megastädte wachsen werden. Aber das Bedrohungsszenario ist diffus: Niemand kann sich wirklich vorstellen, dass so viele Arme so nah an der entscheidenden ökonomischen Infrastruktur und gleichzeitig so nah mit Reichen leben werden, ohne zu revoltieren. Anna Tibaijuka betonte, dass die Megacities nicht das Wohlergehen der westlichen Staaten bedrohen, sondern in erster Linie das der Slums-Bewohner.

Und der deutsche Auslandsgeheimdienst?

Seit 1999 veranstaltet der BND jedes Jahr ein Symposium. Behandelt wurden illegale Einwanderung, der Nahe Osten, internationale Geldwäsche und anderes. “Gegen Ende des 20 Jahrhunderts ist das politische Ordnungsmodell des Staates, in eine schwere Krise geraten”, sagte BND-Präsident Uhrlau. Dem lässt sich kaum widersprechen, aber es blieb unbestimmt, was das mit dem deutschen Auslandsgeheimdienst zu tun hat. Immerhin signalisiert er der Öffentlichkeit mit Veranstaltungen wie dieser: Wir machen uns Gedanken. Einzig dass sich Uhrlau ausdrücklich gegen den Einsatz privater Sicherheitsdienste in Konfliktregionen wandte, mag einen praktischen Bezug haben.

Gute Presse kann der BND im Moment gebrauchen. Im Laufe seiner Geschichte hat er zwar eine Reihe von Affären schad- und folgenlos überstanden. Aber die jahrelange und systematische Überwachung von Journalisten scheint das Fass zum Überlaufen gebracht zu haben. Jetzt will das Bundeskanzleramt die Behörde bis 2009 neu strukturieren. Der Dienst soll enger an die Regierung gebunden und dadurch kontrollierbar werden. Angeblich hat sich Uhrlau erfolglos gegen die Reform gewehrt.

Die Süddeutsche entdeckte nun in Pullach gar “einen Hauch von Glasnost”. Schon in den Namen der Abteilungen drücke sich ein neues Selbstverständnis als “Serviceagentur der Regierung” aus. Fortan heißen die drei Säulen des BND “Produktion”, “Produktionsunterstützung” und “Service”. Ob das ausreicht? Die parlamentarische Kontrollmöglichkeiten der Geheimdienste bleiben jedenfalls so schwach wie bisher.

Die erste Rede auf der Tagung hielt Innenminister Wolfgang Schäuble und stärkte dem Gastgeber den Rücken: “Ich möchte mich an dieser Stelle für Ihre Arbeit ausdrücklich bedanken, die wir auch nicht durch Untersuchungsausschüsse beschädigen dürfen.”

Wie in seinem Interview am Mittwoch ("Es wird nie zur 'uneingeschränkten' Anwendung freiheitsbeschränkter Maßnahmen kommen") wiederholte Schäuble noch einmal, dass er Gefahren durch ausufernde Überwachung für unmöglich hält. Erneut sprach er sich für die sogenannte Online–Durchsuchung aus. Die Trennung von innerer und äußerer Sicherheit (sprich: von Polizei und Geheimdiensten) habe keine Verfassungsrang und sei auch nicht mehr zeitgemäß, schließlich seien heute Verbrecher grenzüberschreitend aktiv. Und noch etwas: “Ich versäume keine Gelegenheit, Debatten anzustoßen”, auch “sensible” und “schwierige”.

Beispielsweise entspricht die strikte Trennung zwischen Völkerrecht im Frieden und Völkerrecht im Krieg den neuen Bedrohungen nicht mehr. Und auch die Einordnung von Terroristen in das System des humanitären Völkerrechts, das von der Unterscheidung zwischen Kombattanten und Nicht–Kombattanten ausgeht, bereitet Schwierigkeiten.

Wolfgang Schäuble

Konkreter wurde der Innenminister nicht, wies aber auf ein internationales Treffen von Völkerrechtsexperten nächsten Monat in Brandenburg hin. Was er gemeint hat? Möglich ist: Schäuble will das Kriegsrecht für Terroristen, aber sie andererseits nicht als Kriegsgefangene behandeln.