Daten, Karten, Lagebilder
Mit dem "spatial turn" in der Polizeiarbeit schreitet auch ihre Geoinformatisierung voran
Nach Umwelt- und Sozialatlanten hat Berlin nun auch einen Kriminalitätsatlas, der eigentlich gar keiner ist, sondern, so Innensenator Ehrhart Körting und Polizeipräsident Dieter Glietsch bei der Vorstellung des Werks am 7. März 2008, ein Bericht über die Kriminalitätsbelastung in öffentlichen Räumen. Wiederhergestellt scheint damit die polizeiliche Deutungshoheit über die räumliche Verteilung von Kriminalität, die, sehr zum Ärger von Glietsch, in der jüngeren Vergangenheit durch „Angstatlanten“ der Springerpresse und Safety Surveys von Meinungsforschungsinstituten herausgefordert worden war.
„Unseriös“ und „unbrauchbar“, lautete entsprechend das Urteil von Berlins oberstem Polizisten. Um solchen Darstellungen zukünftig entgegenzuwirken, ließ er dann im September 2007 vermelden, dass die Berliner Polizei ab 2008 regelmäßig einen Bericht zur Kriminalitätsbelastung öffentlicher Räume vorlegen werde, „um die Öffentlichkeit seriös und aussagekräftig über Straftaten in den Kiezen zu informieren“.
Zu groß war inzwischen offensichtlich auch der Druck aus den eigenen Reihen geworden: Vertreter der polizeilichen Interessenvertretungen hatten – unterstützt von der oppositionellen CDU – schon länger eine „bessere Vernetzung vorhandener Daten in einem Kriminalitätsatlas für Berlin, bis hin zur Abbildung einzelner Straßen“ (GdP-Vorsitzender Eberhard Schönberg) gefordert. Verwiesen wurde dabei auf Hamburg, dessen jährliche Polizeiliche Kriminalstatistik einen Stadtteilatlas enthält, der „detailliert“ die Kriminalitätsbelastung aufzeige. Detailliert bis auf Straßenebene ist der Hamburger Stadtteilatlas zwar nicht, geschweige denn übersichtlich – handelt es sich doch um eine Ansammlung von administrativen Karten mit Hunderten von Tabellen zu den erfassten Straftaten. Mit seiner erstmaligen Veröffentlichung im Frühjahr 2005 leistete Innensenator Udo Nagel aber Pionierarbeit bei einer Großstadtpolizei.
Problemkieze?
Gleichwohl hat die Hamburger Initiative Tradition: Bereits 1978 wurde für Bochum ein Kriminalitätsatlas vorgelegt, und seit den 1990er Jahren erfreut sich das Kartieren von Kriminalität im Rahmen kommunaler Kriminalprävention großer Beliebtheit. Vom Bundeskriminalamt (BKA) als „richtungsweisend“ gelobt wurde eine Initiative in Heidelberg, das bislang als einzige Stadt einen Kriminalitätsatlas führte, der registrierte Delikte auf Blockebene herunter bricht, um, wie es heißt, präventive Maßnahmen zu steuern, wie z.B. die Einsatzorganisation der Polizei, die Intensivierung von Sozialarbeit oder städtebauliche Maßnahmen. Der Atlas soll zudem zum Abbau übertriebener Ängste beitragen, aber auch zur Sensibilisierung der Bürger.
Auch der Berliner Bericht ist „nicht auf die taktischen Belange der Polizei abgestellt“, sondern „dient in erster Linie dem Regionalplaner“ und wird verstanden als Beitrag zum „Monitoring soziale Stadtentwicklung“. Es wird aber – etwas widersprüchlich in diesem Zusammenhang – darauf hingewiesen, dass eine „festgestellte höhere Zahl von Straftaten in einem bestimmten Gebiet unserer Stadt […] nicht automatisch ein Zeichen negativer Wohn- und Lebensqualität“ sei. Allerdings werden dieser Hinweis ebenso wie Warnungen vor anderen Quellen für Fehlinterpretationen in der medialen Aufbereitung regelmäßig unterschlagen, und so mutierten die Schattierungen des hoffnungsfrohen Polizeigrüns, in dem die Berliner Karten daherkamen, nicht nur in der Regenbogenpresse zu abgestuftem Alarmrot.
Es waren wohl die berechtigten Sorgen vor einer drohenden Stigmatisierung bestimmter Quartiere, die zu der Kompromisslösung in Hamburg beigetragen haben dürften. Umso überraschender war die vergleichsweise detaillierte Visualisierung der Berliner Publikation; hatte doch die Veröffentlichung eines „Atlas“ – tatsächlich ein DIN-A3-Blatt – mit neun „Problemkiezen“ durch den Innensenator im Januar 2004 für erheblichen Ärger gesorgt. Der dilettantische Versuch war von Bezirkspolitikern stark kritisiert worden und Landespolitiker warnten, dass vorhandene Abschottungstendenzen nicht verstärkt werden dürften, indem man Ghettos ausrufe und die Lage skandalisiere. Entsprechend kritische Reaktionen gab es auch rund um die Veröffentlichung des neuen Atlanten im Innenausschuss des Berliner Abgeordnetenhauses.
„Crime Mapping“: Vorbild USA
Während also über die Aufbereitung von Kriminalstatistiken zu Karten für eine breitere Öffentlichkeit noch gestritten und die Details verhandelt werden, hat das „Crime Mapping“ für Zwecke der internen Informationsverarbeitung längst Einzug in den polizeilichen Alltag gehalten. Waren Stecknadeln in Karten seit langem Hilfsmittel bei polizeilichen Ermittlungen und der Lagevisualisierung, haben die Möglichkeiten der Datenverarbeitung durch Computer das Feld in den letzten Jahrzehnten revolutioniert: Sogenannte Geoinformationssysteme (GIS) ermöglichen das Speichern, Verknüpfen, Analysieren und Visualisieren von beliebigen Datenbeständen, solange diese georeferenzierbar sind, sich die Daten also z.B. über eine Adresse oder einen Verwaltungsbezirk geographisch verorten lassen.
Bereits 1967 experimentierte das St. Louis Police Department in den USA mit Unterstützung von Forschern der Harvard University, um aufwändig mit Lochkarten und Mainframe-Computern Kriminalitätskarten zu erstellen, die helfen sollten, die Effizienz der Streifenfahrten zu erhöhen. Ihren eigentlichen Durchbruch erlebte das Computer gestützte „Crime Mapping“ allerdings erst in den 1990er Jahren, als die Technisierung der Polizei in den USA im Gefolge des „Violent Crime Control and Law Enforcement Act“ von 1994 massiv durch die Bundesregierung gefördert wurde.
Legendär wurde in diesem Zusammenhang der CompStat-Prozess, den New Yorks Polizeichef William Bratton seinem Department 1994 verordnete, um seinen unbedingten Führungsanspruch im Apparat durchzusetzen und ihn für seine „Quality of Life“-Offensive zu mobilisieren, die die „Zero Tolerance“-Repression von substrafrechtlichen Bagatelldelikten als Prävention von Schwerverbrechen verkaufte: Mit CompStat wurden die Lagebilder und zeitnahen Analysen eines GIS zu Leistungsindikatoren für ein strategisches Qualitätsmanagement, bei der die Leiter der lokalen Polizeiabschnitte ihr Vorgehen in wöchentlichen Treffen gegenüber ihren Vorgesetzten zu rechtfertigen haben. Inzwischen haben Polizeidirektionen der meisten US-amerikanischen Großstädte CompStat oder vergleichbare Programme implementiert, deren tragende Säule immer computergestütztes „Crime Mapping“ ist.
Derweil demonstriert Bratton in Los Angeles, wo er inzwischen Polizeichef ist, was die Empfehlung des National Institute for Justice und seines MAPS-Programms, von der deskriptiven zur analytischen Kartographie überzugehen, in der Praxis bedeutet: Längst werden nicht nur polizeilich registrierte Vorfälle ausgewertet und auf Karten visualisiert, sondern es wird proaktives Profiling betrieben, das der Lokalisierung vermeintlicher Risikoareale und „at-risk communities“ dient. Offensichtlich inspiriert vom Geomarketing der Werbeindustrie erklärte Brattons Stellvertreter Michael Downing zu den jüngsten Plänen des LAPD, latent extremistische Muslim-Enklaven zu kartieren: „Das Programm wird tiefe Einblick nehmen in Geschichte, Demographie, Sprache, Kultur, ethnische Zusammensetzung, sozioökonomischen Status und soziale Beziehungen.“
Hierzulande verfolgen das Bundeskriminalamt (BKA) und sein Kriminalistisches Institut spätestens seit Ende der 1990er Jahre voller Faszination die Entwicklungen in den USA. „Insbesondere im Zuge der bevorstehenden Realisierung von INPOL-neu, die der räumlichen Analyse des Kriminalitätsgeschehens ein weites Spektrum öffnen wird“, beschwor dessen Direktor Jürgen Stock im Jahr 2001 eine „dringend erforderliche Renaissance“ der Kriminalgeographie. Damit steht Stock in seinem Haus in bester Tradition. Hatte doch BKA-Präsident Horst Herold bereits in den 1970er Jahren Hoffnungen in diese „Zweckwissenschaft“ gesetzt, von der er sich Aufschluss über die vermeintlichen Beziehungen zwischen der spezifischen Struktur eines Raumes und der in ihm anfallenden Kriminalität erhoffte. Bereits zu seiner Zeit als Polizeipräsident von Nürnberg hatte Herold – ähnlich der Polizei in St. Louis – das Anzeigenaufkommen systematisch ausgewertet, um zukünftige Schwerpunkte von Streifentätigkeiten zu bestimmen. Damals wie heute liegt der Schwerpunkt solcher Analysen auf „präventablen Delikten“, also der sogenannten Straßenkriminalität.
GLADIS, GISPOLIS und Co.
Mittlerweile scheint es, als würde der Traum von der Renaissance der Kriminalgeographie und einer umfassenden Geoinformatisierung der deutschen Polizei Wirklichkeit werden. GLADIS, GISPOLIS, GeoFES oder LABIS sind die Namen, auf die „Crime Mapping“-Software bei den hiesigen Länderpolizeien hören.
Führend beim Einsatz von „Crime Mapping“-Software ist Bayern. Seit 1999 entwickelte das Polizeipräsidium München mit Hilfe des GIS-Marktführers ESRI das „Geographische Lage-, Analyse-, Darstellungs- und Informationssystem“ (GLADIS) zur Visualisierung der „Lage Straßenkriminalität“. Im Laufe der Projektentwicklung wurden mehr als 130.000 Münchener Adressen georeferenziert, um polizeilich registrierte Vorfälle auf einer digitalen Grundkarte verorten zu können. Zudem können die „elektronischen Stecknadeln“, die solche Vorfälle markieren, mit weiteren Informationen zu Tat und mutmaßlichen Tätern sowie Bilddaten verknüpft werden, die dann per Mausklick abrufbar sind. Möglich ist darüber hinaus die Einbeziehung von „Fremddaten“ zu Polizeieinsätzen, aus Einwohnermeldeämtern, Mikrozensus oder Telefon-CDs, um, wie die Projektleiter schreiben, die „kriminalgeographische Struktur“ des Geschehens zu ergründen.
Alle Vorfälle werden, so heißt es, täglich erfasst, um an die Bedürfnisse der jeweiligen Dienststelle oder Hierarchieebene angepasste Lagebilder zu generieren, „Kriminalitätsschwerpunkte“ zu identifizieren oder Prognosen zu erstellen. Nachdem im Polizeipräsidium München bereits 2003 die Intranetanbindung des Systems perfektioniert wurde, ist GLADIS nun seit 2006 auch landesweit im Einsatz, so dass – Computerzugang vorausgesetzt - jeder der rund 32.000 bayerischen Polizisten über das Intranet die Polizeidaten (karto-)grafisch aufbereiten kann.
Für Hamburg wurde die bayerische Lösung von ESRI-Partner und Telekom-Tochter T-Systems unter dem Namen „Grafisches Informationssystem der Polizei“ (GISPOL) angepasst und Anfang 2001 eingeführt. Das ursprünglich nur zur Unterstützung der Einsatzleitzentrale gedachte System wurde unter dem Motto „Kartografie für alle“ schnell einem größeren Kreis von Anwendern zugänglich gemacht: Bereits vor sechs Jahren konnten 500 Berechtigte über das Polizei-Intranet per Webbrowser Anfragen und Analysen durchführen und sich polizeilich registrierte Vorgänge als Punktdaten auf digitale Luftbilder und Straßenkarten projizieren oder „Deliktballungen“ aggregiert darstellen lassen. Aufgrund der Schnittstelle zum Einsatzleitzentralensystem HELP wurde das Instrument von Revierleitern allerdings schon damals nicht nur zur täglichen Visualisierung von Lagebildern genutzt, sondern auch für die interne Leistungskontrolle des Wach- und Wechseldienstes hinsichtlich Eingriffszeiten und Einsatzdauer „zweckentfremdet“.
Während es vor einigen Jahren hieß, dass die hessische Polizei mit der Einführung von GISPOL liebäugele, wird in anderen Ländern auf eigene Systeme gesetzt: In Baden-Württemberg entwickelte die Polizeidirektion Böblingen das „Lagebild-Informations-System“ (LABIS), das seit Sommer 2003 vom Landeskriminalamt als CD-Rom vertrieben wird. Gab das System Ergebnisse der Datenbankrecherchen ursprünglich nur in tabellarischer Form aus, folgt nun in einer zweiten Ausbaustufe die Visualisierung auf digitalen Karten. Parallel dazu steht der Landespolizeidirektion Stuttgart II mit dem GIS „Visualis“ – basierend auf einer Software des ESRI-Konkurrenten MapInfo – in der Einsatzleitstelle ein System zur Verfügung, das primär der Echtzeitdarstellung und Planung von Einsätzen dient, aber auch – wenngleich „noch nicht ausgereizt“ – das Potenzial zur Visualisierung und Auswertung von polizeilichen Kriminalstatistiken hat. In Berlin wiederum arbeiten Analysten des Landeskriminalamtes und der Polizeidirektionen mit einem ursprünglich für die Berliner Feuerwehr entwickelten System, dem auf ESRI-Software basierenden Geogestütztem Feuerwehr-Entscheidungshilfesystem (GeoFES); zudem steht ausgewählten Sachbearbeitern aller Dienststellen die GIS-Software „GoodView“ zur Verfügung.
Lamentierte der Interministerielle Ausschuss für Geoinformationswesen, dem das Bundesinnenministerium die Feder führt, noch vor wenigen Jahren, dass in der Vergangenheit aufgrund des hohen Zeit- und Arbeitsaufwandes der „kriminalgeographische Ansatz mit Ausnahme vereinzelter Kriminalitätsatlanten und kriminologischer Regionalanalysen in Wissenschaft und Praxis nahezu aus den Augen verloren wurde“, haben die Informatisierung des polizeilichen Alltags und insbesondere die neuen vereinheitlichten und automatisierten Vorgangsverwaltungssysteme der Länderpolizeien mit den strukturiert-standardisierten Datenbestände der erhofften Renaissance den Weg geebnet.
So war die Voraussetzung der Ausweitung von GLADIS auf ganz Bayern die Inbetriebnahme des „Integrationsverfahrens Polizei“ (IGVP) im Jahr 2002. Auch in Berlin greifen die GIS-Systeme auf das 2005 in Betrieb gegangene „Polizeiliche Informations- und Kommunikationssystem“ (POLIKS) zu, ohne das der „Kriminalitätsatlas“ nach Auskunft des Polizeipräsidenten nicht möglich gewesen wäre. Es überrascht daher nicht, dass auch für andere Vorgangsverwaltungssysteme, wie z.B. das von Schleswig-Holstein und Bundespolizei genutzte „@rtus“, die Entwicklung von Schnittstellen zu Geoinformationssystemen auf der Agenda steht oder bereits verwirklicht ist.
Das menschliche Auge – trügerischer Rettungsanker in der Datenflut
Glaubt man den Werbebroschüren der Hersteller, ist GIS der „nächste Schritt in der Entwicklung der Informationstechnologie“. Versprechen die Systeme doch einen Ausweg aus „Informationsinfarkt“ und „Datenflut“, indem sie, so ESRI, die „Daten zum Leben erwecken“, weil sie die Macht des menschlichen Auges als „vielseitiges und starkes Instrument der effektiven Interpretation komplexer Information“ nutzbar machten.
Sollte sich die Technik in der alltäglichen Polizeipraxis tatsächlich als so verführerisch erweisen, wie suggeriert wird, werden die Systeme zukünftig erheblichen Einfluss auf die räumliche Organisation von Polizeiorganisation und -strategie haben: Die bunten Karten könnten über den territorialen Zuschnitt von Abschnitten oder die Zuweisung von personellen und finanziellen Ressourcen entscheiden, aber auch und vor allem über die aktuelle oder prognostizierende Verortung von „Kriminalitätsschwerpunkten“ und die Haftbarmachung der sich dort aufhaltenden Menschen durch verdachtsunabhängige Kontrollen, Videoüberwachung oder andere Instrumente der verräumlichten Kriminalitätsbekämpfung.
Nicht, dass die Karten Ursache solcher Zuschreibungen und ihrer grundrechtlichen Konsequenzen wären, diese sind in den Novellen des Polizeirechts seit den 1990er Jahren zu suchen; das Perfide ist allerdings die vermeintliche Objektivität und entsprechende Unantastbarkeit der positivistisch aufgeladenen digitalen Lagebilder. Kritiker wie der US-Geograph Eric Sheppard weisen daher seit langem darauf hin, dass auch GIS nur eine „spezielle Epistemologie für das Verständnis der Welt“ sind. Verdauen die Systeme doch nur quantitative, alphanumerische Daten, Polizeistatistiken mir all ihren Unzulänglichkeiten, und negieren damit entsprechend alternative räumliche Vorstellungen von (Un-)Sicherheit.
Zwar war die Produktion „gefährlicher Orte“ auch in der Vergangenheit insbesondere von der Definitionsmacht der Polizei dominiert, aber angesichts der Komplexität und Intransparenz der GIS-Software und ihrer Algorithmen steht zu befürchten, dass solche Zuschreibungen zukünftig selbst von Polizisten nicht mehr nachvollzogen werden können und sich damit vollständig der Kontrolle entziehen. Obwohl auch versierte Polizeipraktiker einige der Probleme sehen und sorgfältige Analysen sowie eine Schulung der Analysten fordern, dürfte zum einen die wachsende Verfügbarmachung der digitalen Lagebilder über Polizei-Intranets solche Qualitätsanforderungen untergraben und zum anderen kapituliert auch der Sachverstand von Experten vor dem unzugänglichen Code proprietärer Software wie sie häufig im Einsatz ist.
Dass das Potenzial von GIS zur Integration und Auswertung riesiger Datenbestände aus unterschiedlichsten Quellen darüber hinaus auch eine Gefahr für den Datenschutz birgt, sei hier nur abschließend angemerkt, weil von den verantwortlichen Stellen durchaus zur Kenntnis genommen. Ob und wie polizeiliche GIS das Potenzial, das ihnen innewohnt, voll entfalten, wird wohl im Wesentlichen davon abhängen, wie die Polizei sie adaptiert – ob konservative Praktiken und Kartenunmündigkeit ihre Verführung ignorieren oder organisationsinterner Standesdünkel die neue Macht der Analysten sabotiert. Gleichwohl ist es dringend notwendig, die rasante Geoinformatisierung der Polizei auch öffentlich zur Diskussion zu stellen.