EU-Recht und Vorratsdatenspeicherung
Wenn der Europäische Gerichtshof über die Klage Irlands entscheidet, geht es nicht nur um Formalia
In Deutschland diskutieren Bürgerrechtler die Vorratsdatenspeicherung vorrangig unter dem Aspekt der staatlichen Rundumüberwachung aller Bürger. Der Zusammenhang zu der aktuellen Klage Irlands gegen die EG-Richtlinie vor dem Europäischen Gerichtshof hat aber kaum jemand verstanden. Boykottaufrufe setzen zwar politische Zeichen, ändern aber an dem europäischen Kontext wenig.
In Kürze entscheidet der Europäische Gerichtshof (EuGH) über die Klage Irlands gegen die Vorratsdatenspeicherung. Entscheidendes Kriterium wird sein, in welcher Weise die speicherungspflichtigen Diensteanbieter wirtschaftlich belastet werden. Die Massen-Verfassungsbeschwerde vor dem höchsten deutschen Gericht, an der sich 34.000 Bürger beteiligen, wendet sich vor allem gegen die anlasslose Erfassung des Telekommunikations- und Bewegungsverhaltens der gesamten Bevölkerung. Vor diesem Aspekt wurden die Kosten nur wenig beachtet, die den Diensteanbietern in ihrer unfreiwilligen Rolle als Hilfspolizisten der Ermittlungsbehörden entstehen werden.
Der EuGH entscheidet nicht nur über formale Fragen, wie das der Arbeitskreis Vorratsdatenspeicherung falsch suggeriert. Ganz im Gegenteil: Der EuGH wird darüber befinden, in welchem Umfang das Bundesverfassungsgericht prüfen kann und will, ob die anlasslose Speicherung der Verbindungsdaten mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Die höchste juristische Instanz im vereinten Europa steckt also den Rahmen ab, innerhalb dessen sich das nationale Gericht wird bewegen können.
EG-Richtlinie 2006/24/EG nicht vertragskonform?
Die Vorratsdatenspeicherung ist in Deutschland im Gesetz zur Neuregelung der Telekommunikation (TKÜ) geregelt. Die Bundesrepublik ist mit dem TKÜ ihrer Pflicht nachgekommen, die Richtlinie 2006/24/EG der Europäischen Gemeinschaft (EG) in nationales Recht umzusetzen. Für herkömmliche Telefondienste besteht seit dem 1.1.2008 die Pflicht, Verbindungsdaten aller Art zu speichern. Ab dem 1.1.2009 sind auch Anbieter von Internet-, elektronischer Post- und Internettelefonie-Diensten speicherungspflichtig.
Irland hat dagegen mit Unterstützung Sloweniens vor dem EuGH geklagt. Die irische Regierung ist der Ansicht, dass die Vorratsdatenspeicherung nicht der Angleichung von Rechtsvorschriften in den Mitgliedstaaten diene. Für derartige Rechtsakte wäre dann eine "EG-Richtlinie" ausreichend. Die Europäische Union (EU) kann derartige europäische Vorschriften gar nicht erlassen. In Artikel 249 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft heißt es unmissverständlich: "Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel."
Die irischen Vertreter argumentieren gegen die Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung: Es stehe nicht im Vordergrund, dass die Anbieter von Kommunikationsdiensten in der EG unterschiedlich durch unterschiedliche Vorschriften zur Datenspeicherung belastet seien. Entscheidend sei, dass der Zugriff der Ermittlungsbehörden europaweit einheitlich geregelt werden solle. Der Erlass der EG-Richtlinie 2006/24/EG sei deshalb nach den geltenden Verträgen nicht zulässig gewesen.
Die EG ist also nur befugt, solche Gesetze zu erlassen, für die der Europäischen Gemeinschaft die Kompetenz zugewiesen wurde. Die Iren wenden sich nicht gegen die Vorratsdatenspeicherung als solche, sondern dagegen, dass diese vom "falschen" Organ beschlossen worden ist.
Erste bis dritte Säule Europas
Historisch bedingt hat die Europäische Gemeinschaft vor allem über Fragen einer europaweit einheitlichen Wirtschaftsrechtsordnung zu entscheiden. Diese soll den einheitlichen Binnenmarkt tragen und damit den grenzenlosen Fluss von Waren, Personen und Kapital begünstigen. Irland hat deshalb eine Nichtigkeitsklage erhoben. Sollte der EuGH der Klage Irlands stattgeben, würde das die Richtlinie 2006/24/EG völlig unwirksam machen. Irland vertritt die Ansicht, dass die Vorratsdatenspeicherung im Rahmen der Polizeilichen und Justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen (PJSZ), der so genannten "Dritten Säule" der Europäischen Union, hätte geregelt werden müssen.
Die Europäische Union (EU) bildet nach den derzeit geltenden Verträgen das Dach eines geeinten Europa. Sie besteht aus der "dritten Säule" PJZS, aus der der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), der so genannte "zweiten Säule", und der "ersten Säulen", aus den Europäischen Gemeinschaften EG und der Europäische Atomgemeinschaft (EAG).
In GASP und PJZS sind die Mitgliedstaaten weiterhin Träger der einschlägigen Kompetenzen. Die Hoheitsgewalt wurde nicht übertragen. Das Unionsrecht ist völkerrechtlicher Natur: "Intergouvernementalität" bedeutet schlicht die Zusammenarbeiten von Staaten innerhalb einer staatenübergreifenden Organisation. Entscheidungsträger sind die Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten oder deren Vertreter. Kein Mitgliedsstaat kann im Rahmen von GASP und PJZS gegen seinen Willen verpflichtet werden. Die Organe der Europäischen Gemeinschaft (EG) sind aber keine Organe der Europäischen Union (EU). Die EU ist als Institution nicht rechtsfähig, sie ist kein selbstständig handlungsfähiges Völkerrechtssubjekt.
Die Europäischen Gemeinschaften als erste Säule der Europäischen Union sind jedoch eigenständige und im Sinne des Völkerrechts handlungsfähige internationale Organisationen. Die Mitgliedstaaten haben Hoheitsrechte an die Gemeinschaften als zwischenstaatliche Einrichtungen abgegeben. Für Deutschland ermöglicht Art. 23 Abs. I Grundgesetz die Öffnung der nationalstaatlichen Rechtsordnung:
Zur Verwirklichung eines vereinten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, die demokratischen, rechtsstaatlichen, sozialen und föderativen Grundsätzen und dem Grundsatz der Subsidiarität verpflichtet ist und einen diesem Grundgesetz im wesentlichen vergleichbaren Grundrechtsschutz gewährleistet. Der Bund kann hierzu durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates Hoheitsrechte übertragen.
Die Fähigkeit der Europäischen Gemeinschaft, supranationales Recht zu setzen, ist durch das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung und der Subsidiarität geprägt. Das entspricht zum Einen den nur teilweise übertragenen Hoheitsrechten auf die Gemeinschaft und verlangt zum anderen die Rechtssetzung auf bürgernächster Ebene. Nur dort, wo es vorgesehen und notwendig ist, um die Ziele der Gemeinschaft zu erreichen, entsteht eine Kompetenz der Gemeinschaft. Diese Kompetenzen ergeben sich aus dem EG-Vertrag und seinen Anhängen.
Die EG darf nur Vorschriften erlassen, die die Nationalstaaten binden, wenn der EG-Vetrag eine Norm enthält, die ihr dafür die Kompetenz zuspricht. Das so erzeugte Recht der EG ist für die Mitgliedstaaten und/oder deren Individuen sowie Körperschaften unmittelbar verbindlich und anzuwenden. Es hat Vorrang vor dem nationalen Recht.
Datenschutz ist Verbraucherschutz
Ives Bot, der Generalanwalt am Europäischen Gerichtshof, empfiehlt in seinem Schlussantrag die Klage Irlands abzuweisen. Nach seiner Auffassung ergibt sich die Kompetenz der EG für die Vorratsdatenspeicherung zum einen aus dem Bestreben, den einheitlichen Binnenmarkt voranzutreiben. Würden Diensteanbieter in den verschiedenen Mitgliedstaaten unterschiedlichen Speicherungspflichten ausgesetzt, würde das den Binnenmarkt behindern.
Zum Anderen ergebe sich die Kompetenz für eine Richtlinie daraus, dass die Europäische Gemeinschaft für den Datenschutz zuständig sei. Der wird als Teil des Verbraucherschutzes verstanden und ist seit langem unverzichtbarer Bestandteil der Idee einer Gemeinschaft freier Märkte. An dieser Zuordnung entstehen auch dann keine Zweifel, wenn die Vorratsdatenspeicherung den Datenschutz zugunsten staatlicher Organe verkürzt.
Wegen der eindeutigen und auch nachvollziehbaren Stellungnahme des Generalanwalts ist es wahrscheinlich, dass der EuGH die irische Klage abweisen wird. Das hat Konsequenzen für die Beschwerde gegen die Vorratsdatenspeicherung vor dem Bundesverfassungsgericht. Der EuGH wertet die Richtlinie nicht, inwieweit sie die Grundrechte der Bürger berührt.
Entscheidend am Urteil wird sein, ob das Bundesverfassungsgericht dann nur noch über verfassungsformale Gesichtspunkte verfügt, die Klagen zu prüfen. Nur wenn die Klage Irlands Erfolg hätte, könnte das Bundesverfassungsgericht die deutschen Gesetze zur Vorratsdatenspeicherung im vollen Umfang an den Vorgaben des deutschen Grundgesetzes messen. Es ist allein von der Entscheidung des EuGH abhängig, ob die Ziele der jetzigen RL 2006/24/EG zwingend und vorrangig in Deutschland in nationales Recht umzusetzen sind oder nicht.
Diese Fragen stehen hinter dem Gegenstand der Klage Irlands beim EuGH: Ist die Vorratsdatenspeicherung zutreffend als Richtlinie der supranationalen Europäischen Gemeinschaft erlassen worden? Oder hätte die Vorratsdatenspeicherung kompetenzrechtlich der "Dritten Säule" intergouvernemental der Europäischen Union zugewiesen werden müssen?
Sollte der EuGH wider der Empfehlung des Generalanwalts der Klage Irlands stattgeben, würde die Richtlinie mangels entsprechender Kompetenzen der EG für nichtig zu erklären sein. Würde der EuGH den Regelungsinhalt der "Dritten Säule zuordnen", müssten die Europäischen Staats- und Regierungschefs unter Beteiligung des Kommissionspräsidenten über einen Rahmenbeschluss in der PJZS verhandeln können und müssen. Das TKÜ hätte nicht mehr die Grundlage einer zwingend umzusetzenden gemeinschaftsrechtlichen Vorlage.
Die Vorratsdatenspeicherung und Solange II
Das Bundesverfassungsgericht hatte 1974 in der so genannten SolangeI-Entscheidung den Rahmen seiner Rechtssprechung abgesteckt: Es werde alle Regelungen, die die Europäische Gemeinschaft betreffen, am Maßstab des Grundgesetzes bemessen, aber nur solange, wie der Integrationsprozess noch nicht soweit vorangeschritten sei, dass die Grundrechte innerhalb der europäischen Gemeinschaft so verbürgt seien wie durch das deutsche Grundgesetz. Mit der so genannten Solange II-Entscheidung sah das Bundesverfassungsgericht 1986 eine neue Situation und erklärte im dritten Leitsatz:
Solange die Europäischen Gemeinschaften, insbesondere die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Gemeinschaften einen wirksamen Schutz der Grundrechte gegenüber der Hoheitsgewalt der Gemeinschaften generell gewährleisten, der dem vom Grundgesetz als unabdingbar gebotenen Grundrechtsschutz im wesentlichen gleich zu achten ist, zumal den Wesensgehalt der Grundrechte generell verbürgt, wird das Bundesverfassungsgericht seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht, das als Rechtsgrundlage für ein Verhalten deutscher Gerichte oder Behörden im Hoheitsbereich der Bundesrepublik Deutschland in Anspruch genommen wird, nicht mehr ausüben und dieses Recht mithin nicht mehr am Maßstab der Grundrechte des Grundgesetzes überprüfen.
Die Karlsruher Verfassungshüter könnten bei der Verfassungsbeschwerde gegen die Vorratsdatenspeicherung lediglich über solche Passagen des Gesetzes zur Neuregelung der Telekommunikation (TKÜ) befinden, die über die Ziele der RL 2006/24/EG hinausgehen. Sie könnten formalrechtlich bewerten, wie die Richtlinie umgesetzt worden ist, etwa wie die Zugriffsrechte auf die gespeicherten Datenbestände gestaltet wurden. Darauf hatten die Verfassungsrichter in ihrer Entscheidung im Eilverfahren hingewiesen.
Nach der Solange II-Endscheidung kann das Bundesverfassungsgericht die Vorratsdatenspeicherung nicht mehr grundrechtlich bewerten, es sei denn, der befasste Senat würde entscheiden wollen, die im Solange II-Urteil festgelegte Haltung ändern zu wollen. Sowohl das Scheitern des Europäischen Verfassungsvertrages als auch die ungewisse Zukunft des Vertrages von Lissabon, die erstmals in der Geschichte der Europäischen Einigung Grundrechte kodifiziert und explizit justiziabel gemacht hätten, könnten Anlass für solche Erwägungen bieten, sichern ein derartiges Vorgehen des Bundesverfassungsgerichts aber nicht ab.
Rahmenbeschluss versus Richtlinie
Sollte der Klage Irlands stattgegeben werden, könnten die Karlsruher Richter das TKÜ und die daraus folgenden Änderungen Strafprozessordnung und Strafgesetzbuch überprüfen, ob diese verfassungskonform sind. In seiner Entscheidung zum europäischen Haftbefehl weist das Bundesverfassungsgericht darauf hin, dass bei nationalstaatlichen Gesetzen zu unterscheiden ist, ob ihnen supranationales Sekundärrecht der EG oder Entschlüsse in der intergouvernementalen zweiten und dritten Säule der Europäischen Union zugrunde liegen. Zu Gesetzen auf Basis von Rahmenbeschlüssen der dritten Säule erklären die Verfassungshüter in Rn. 80:
Der Gesetzgeber war jedenfalls verpflichtet, die Umsetzungsspielräume, die der Rahmenbeschluss den Mitgliedstaaten belässt, in einer grundrechtsschonenden Weise auszufüllen. Eine im Vergleich zur Umsetzung von Richtlinienrecht der Europäischen Gemeinschaft besondere Verantwortung für die verfassungsgemäße Umsetzung ergibt sich auch aus dem Umstand, dass es sich um Maßnahmen aus dem Bereich der 'dritten Säule' der Europäischen Union handelt.
Ein Rahmenbeschluss der dritten Säule sei konzeptionell der Richtlinie des supranationalen Gemeinschaftsrechts angelehnt und in Hinblick auf das "zu erreichende Ziel" verbindlich. Im Gegensatz zur Richtlinie des sekundären Gemeinschaftsrechts, die unter bestimmten Vorraussetzungen auch unmittelbar anwendbar ist, muss der Rahmenbeschluss in jedem Falle nationalstaatlich umgesetzt werden, um zu gelten.
Was wäre, wenn Irland Recht bekäme? Dann müsste die Vorratsdatenspeicherung durch einen Rahmenbeschluss festgeklopft werden - und nicht durch eine Richtlinie. Der Rahmenbeschluss steht außerhalb der supranationalen Entscheidungsstruktur des Gemeinschaftsrechts. In der so genannten Maastricht-Entscheidung (Rn. 111 ff.) heißt es dazu:
Das Unionsrecht ist trotz des fortgeschrittenen Integrationsstandes weiterhin eine Teilrechtsordnung, die bewusst dem Völkerrecht zugeordnet ist. So muss ein Rahmenbeschluss einstimmig vom Rat gefasst werden, er bedarf der Umsetzung durch die Mitgliedstaaten, und die Umsetzung ist nicht gerichtlich durchsetzbar.
Das Hauptverfahren zur Massen-Verfassungsbeschwerde kann daher sinnvoll erst nach der Entscheidung des EuGh stattifnden. Nur der EuGH ist befugt, über Verletzungen des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft zu entscheiden.
Die Stellungnahme der Initiatoren der Massen-Verfassungsbeschwerde, dem AK Vorrat, diente vermutlich dem Zweck, den Mitstreitern zu verdeutlichen, dass die Entscheidung des EuGH die Verfassungsbeschwerde nicht erledigen würde. Das ist nicht falsch. Sie zeigt aber auch, dass Europa und seine Strukturen bei den Bürgern noch nicht angekommen sind.