Auf dem Weg zu einer "Internet UNO++"?

Diskussion über eine notwendige neue Organisation zur Verwaltung des Internet und deren Befugnisse

Noch ist kein weißer Rauch aus dem "Netz-Konklave" aufgestiegen, wie Monika Ermert unlängst schrieb. Die von UN-Generalsekretär Kofi Annan eingesetzte Working Group on Internet Governance (WGIG) hat aber bei ihrer jüngsten dritten Sitzung in Genf nicht unwesentliche Fortschritte erzielt. Langsam zeichnen sich die Konturen der Empfehlungen ab, die in einem Schlussbericht Mitte Juli 2005 der Öffentlichkeit präsentiert werden sollen.

Änderung ja, aber wie?

Die Zahl der Internetnutzer weltweit hat sich in den letzten zehn Jahren verhundertfacht und ist jetzt auf fast eine Milliarde gestiegen. Damit sind eine Milliarde Menschen zu unmittelbaren Nachbarn im Cyberspace geworden, jeder von jedem nur "one click away". Quantität, wir wissen das seit Hegel und Marx, schlägt irgendwann in eine neue Qualität um. Die Notwendigkeit, die bestehenden politisch-rechtlichen Rahmenbedingungen für das weltweite Internet-Management zu überarbeiten, wird daher kaum noch in Frage gestellt. Selbst die US-Regierung, die den Status Quo mit einer privaten ICANN an der Spitze als die nahezu beste aller Lösungen sieht, kann sich der Einsicht nicht mehr entziehen, dass nach dem Auslaufen des Memorandum of Understanding (MoU) zwischen ICANN und dem US-Handelsministerium im September 2006 irgendetwas Neues kommen muss (Wie amerikanisch bleibt ICANN?). Die Frage ist nur: Wie und Was?

Um das herauszubekommen, rief der Weltgipfel zur Informationsgesellschaft (WSIS) im Dezember 2003 die WGIG ins Leben und Kofi Annan hat deren Mitglieder ermutigt, ihr ganzes kreatives Potential auszuschöpfen um sich etwas innovativ Neues auszudenken. Seit November 2004, als WGIG gegründet wurde (Fasten Your Seatbelts), hat sich das 40köpfige Gremium Schritt für Schritt an den heißen Kern der Materie herangearbeitet und ist nun an dem Punkt angelangt, wo es konkrete Vorschläge auf den Tisch legen muss. Noch ist nichts klar, aber versucht man durch den morgendlichen Frühlingsnebel am Genfer See hindurchzuschauen, dann kann man bereits einige schattenhafte Konturen erkennen, wie denn das neue "Grand Design" aussehen könnte.

Ein globales Internet-Forum?

Erstens scheint sich ein Konsens dahingehend zu entwickeln, dass man im System der Weltorganisationen eine Institution benötigt, die sich regelmäßig, systematisch und umfassend mit den durch das Internet aufgeworfenen globalen Problemen beschäftigt. Keine der bestehenden Institutionen ist fit für diesen Job.

Eine mehr als notwendige Vernetzung der verschiedenen Regierungs- und Nichtregierungsorganisationen, die im Cyberspace auf den verschiedenen Ebenen des Internet agieren, bedarf aber eine gut funktionierende Kommunikation und einer gewissen Koordinierung. Vielen WGIG-Mitgliedern schwebt ein globales nichthierarchisches Forum vor mit einem breiten Mandat und einer kleinen Kerngruppe, zu der alle Stakeholder - die Regierungen der UN-Mitgliedstaaten + der private Sektor + die Zivilgesellschaft - Zugang haben. Ein solches Forum müsste seine Legitimität von der UN-Generalversammlung bekommen, direkt an den UN Generalsekretär berichten, aber weitgehend unabhängig und eben keine klassische UN-Regierungsorganisation sein, sondern nach dem Multistakeholder-Prinzip konstituiert werden.

So eine "United Nations Internet Governance Communication Group", eine Art "Internet UNO++", sollte jedoch keine Entscheidungsbefugnis bekommen, sondern als "Clearinghouse" wirken, d. h. die Entwicklung des Internet beobachten und immer dann, wenn sich Probleme entwickeln, die weltweite Aufmerksamkeit darauf lenken und die für den jeweiligen Fall verantwortlichen "Constituencies", d.h. die unmittelbar Betroffenen und Beteiligten, auffordern, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Mit anderen Worten: Die Entscheidungskompetenz sollte nicht in einem neuen "Zentrum" angesiedelt werden, sondern an der Peripherie, dezentralisiert dort, wo die Probleme hochkommen und die Sachkompetenz gelagert ist.

Ein Internet-Sicherheitsrat für den Root?

Damit wäre aber die politisch außerordentlich kontroverse Frage der Kontrolle der Kernressourcen des Internet – Root Server, IP-Adressen, Domain-Namen - noch nicht beantwortet. Der weitgehende Konsens hier ist, dass die alleinige Zuständigkeit der US-Regierung, Eintragungen im Root zu autorisieren, in irgendeiner Form "internationalisiert" werden sollte. Diese Autorisierungs-Funktion ist von zentraler Bedeutung, weil jede Top Level Domain - gleich ob .de, .iq oder .com - ohne Verankerung im Root vom weltweiten Internet weitgehend abgeklemmt wäre. Das bestehende System, so hat es die Sprecherin der US-Regierung in Genf noch einmal erklärt, sei das Ergebnis eines historischen und nicht eines konspirativen Prozesses. Jede Veränderung müsse ein Schritt nach vorn sein und dürfe die Stabilität, Sicherheit und Funktionsfähigkeit des Internet nicht unterminieren. So gut das System jedoch in der Vergangenheit funktioniert hat, darin sind sich fast alle einig, so reif ist es für eine Weiterentwicklung.

Der interessante Schwenk in der jüngsten Diskussion ist, dass nun etwas nüchterner und kritischer darüber nachgedacht wird, welches reales Machtpotential denn nun wirklich in dieser Kontrollfunktion liegt. Fakt ist, dass die Entscheidungskapazität über die Publikation von Modifikationen, Hinzufügungen oder Streichungen im Root Zone File tatsächlich so etwas wie die letztendliche Souveränität, den "roten Knopf" des Internet darstellt. Fakt ist aber auch, das diese Macht von sehr theoretischer and relativer Natur ist. Eine missbräuchliche Ausübung dieser "Machtposition" kann leicht ausgebremst werden durch alternative Eintragungen in Root Servern außerhalb des Hoheitsgebietes der USA. Einen Missbrauchsfall hat es in den letzten 25 Jahren auch nicht gegeben. Das muss jedoch nicht heißen, dass es ihn nicht zukünftig geben könnte. Und insofern ist es schon ebenso vernünftig wie natürlich, das Aufsichtssystem in Übereinstimmung mit dem in der UN-Charta verankerten Völkerrechtsprinzip der souveränen Gleichheit der Staaten zu bringen.

Wer jedoch die Illusion haben sollte, dass mit einer "Internationalisierung" der Root-Aufsicht die heutigen und morgigen Probleme des Internet gelöst werden, ist schief gewickelt. Immer klarer wird, dass die eigentlichen Herausforderungen nicht im Management der Internet-Kernressourcen, sondern im Management der Internet-Anwendungen liegen, die durch die Kernressourcen ermöglicht werden.

Während der Root Server-Service ungeachtet der Verhundertfachung der Zahl der Internetnutzer reibungslos funktioniert, vergrößern sich jedoch mit einer weiteren Vermehrung der "Netizens" die Probleme auf der Diensteebene. Es sind eben nicht mehr nur die Freaks, die den Cyberspace betreten, sondern auch Kriminelle, Vandalen, Hassprediger und Pädophile. Die Stichworte sind Spam, Identitätsdiebstahl, Cybercrime, aber auch Meinungsfreiheit und Navigation, VOIP und IPR. Und um das in den Griff zu bekommen, reicht es nicht aus, die Kernressourcen zu kontrollieren. Ja, im Gegenteil, um das Funktionieren des Internet zu gewährleisten, bedarf es nicht mehr Kontrolle, sondern mehr Schutz dieser Ressourcen.

Wenn man also das bislang unilaterale in ein multilaterales Aufsichtssystem verwandeln will, dann muss gleichzeitig sichergestellt werden, dass die Kernressourcen des Internet auch weiterhin diskriminierungsfrei zur Verfügung stehen und das Internet sicher, stabil, robust und offen bleibt für weitere innovative Entwicklungen. Ein multilateraler Vertrag zum Root ist natürlich besser als Vertrauen in eine einzige Regierung. Aber mit einem bloßen Systemwechsel ist das Risiko, dass man vom Regen in die Traufe kommt und trotz guter Absichten die bestehende Situation verschlimmbösert, noch nicht ausgeschlossen. Nicht nur Vertrauen kann missbraucht, auch Verträge können gebrochen werden. Jedes neuartige System muss daher in erster Linie dahingehend abgesichert werden, eine kontraproduktive Politisierung von technischen Vorgängen und die Herbeiführung von willkürlichen und subjektiven politischen Mehrheitsentscheidungen zur digitalen Abstrafung von Schurkendomains unmöglich zu machen.

Es wäre also zu kurz gedacht, das MoU zwischen einer Regierung und ICANN durch ein MoU zwischen mehreren Regierungen und ICANN zu ersetzen. Dabei sollte man erst einmal prüfen, ob das Management der Root Zone Files überhaupt einer politischen Aufsicht bedarf, da die Mehrheit der Modifikationen auch weiterhin rein technischer Natur sein werden. Darauf aufbauend könnte man ein Verfahren entwickeln für die wahrscheinlich sehr raren Fälle, die tatsächlich eine politische Komponente haben. Dieses Verfahren muss aber so gestaltet werden, dass bei strittigen politischen Problemen das generelle Funktionieren des Internet nicht in Mitleidenschaft gezogen wird. Sollte es also zu einem intergouvermentalen Gremium, eine Art "Internet-Sicherheitsrat" kommen, dann ist ein ebenso begrenztes wie präzises Mandat nötig, um keine Einflugschneisen für Missbräuche zu öffnen.

Reformdruck für ITU und ICANN

Was die bestehenden Organisationen betrifft, so sind sich viele WGIG-Mitglieder darin einig, dass man keine revolutionären Vorschläge machen sollte. Evolution sei aber mitnichten nötig. Richtlinie und Maßstab für Reformvorschläge sind dabei die in der WSIS-Deklaration verankerten allgemeinen Prinzipien für die Informationsgesellschaft des 21. Jahrhunderts (Kompromiss für UN-Weltgipfel zur Informationsgesellschaft nach Verhandlungsmarathon gefunden). Und da haben ITU, WIPO und WTO zwar Legitimität, ihnen mangelt es aber an Offenheit und Transparenz. ICANN hingegen ist trotz aller Kritik ziemlich offen und transparent, ihr fehlt es aber an Legitimation. ICANN wird sich insofern weiter reformieren müssen, wenn es denn auch zukünftig akzeptiert werden soll. Dabei solle aber ICANN strikt bei seinem eng begrenzten technischen Mandat bleiben. Sollten neue Probleme auftauchen, dann gäbe es mehr Sinn, neue Mechanismen zu schaffen, anstatt dies ICANN aufzubürden.

Beim Thema Spam, wo es keinen existierenden Governance-Mechanismus gibt, könnte man beispielsweise eine kreative Koordinierung von OECD, ITU, IETF, NRO und anderen entwickeln. Auch bei ähnlichen neuen globalen Herausforderungen - Identitätsdiebstahl, Internet Navigation, VOIP -, die in kein vorhandenes institutionelles Korsett passen, könnten neue Multistakeholder-Netzwerk-Mechanismen entstehen, deren Konstitution präzis auf den jeweiligen Gegenstand abgestellt ist und die eingebunden sind in einen globalen Mechanismus von Kommunikation, Koordination und Kooperation. Viele kleine ICANNs also für all die vielen neuen Probleme des Internetzeitalters?

Für nicht wenige Regierungen, deren hierarchisches Denken noch im Industriezeitalter verhaftet ist, ist dies ein Horror. Ihnen geht es primär darum, Kontrolle über Bereiche zurück zu gewinnen, die ihnen in den letzten Jahren stillschweigend entglitten sind. Aber wer das Internet und den grenzenlosen Cyberspace primär unter dem Aspekt der Souveränitäts- und Machtausübung betrachtet, ist eh im falschen Film.

Das Thema Internet Governance wird insofern zu einem Kristallisationspunkt der Diskussion, wie denn die globalen Probleme des 21. Jahrhunderts gemanagt werden sollen. Nicht Armtwisten um Machtanteile, sondern kooperatives Zusammenwirken mit geteilten Verantwortlichkeiten ist die Herausforderung der Zeit. Sollte es WGIG gelingen, ein dezentralisiertes, aber koordiniertes mehrstufiges Governance-Modell zu entwickeln, dann wäre ein Schritt nach vorn getan. Ein "Mechanismus von Mechanismen", der kein zentrales Entscheidungsgremium kennt, sondern die Entscheidungsmacht an die Peripherie delegiert, wo Betroffene und Beteiligte, Anbieter und Nutzer spezifische Lösungen für spezifische Probleme finden und sich die Rolle der Regierungen darauf beschränkt, die Einhaltung allgemeiner Spielregeln zu überwachen, würde auch am direktesten das Organisationsprinzip der Infrastruktur des "Netzes der Netze" widerspiegeln.