ePetitionen: Richter hört die Signale!

14. März 2017 Tim Gerber

In welch erbärmlichem Zustand die Berliner Verwaltungsgerichtsbarkeit ist, zeigt sich an Verfahren zur Veröffentlichung von ePetititonen durch den Deutschen Bundestag, die nun in Leipzig verhandelt werden müssen. Eine Bestandsaufnahme

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Die Strafprozessordnung (StPO) sei der Seismograph des Rechtsstaates, konstatierte einst sehr zutreffend der großartige Gerichtsreporter Gerhard Mauz in seinem Buch "Die Justiz vor Gericht". Die Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) ist - wenn man so will - diesbezüglich die kleine Schwester der StPO. Auch im Verwaltungsprozess steht der Bürger einer meist übermächtigen Staatsmacht gegenüber. Und auch wenn es keine Staatsanwaltschaft, sondern vielleicht nur das Bauamt der Kreisgemeinde ist, kann es um einschneidende Dinge gehen. Man denke nur an eine behördliche Abrissverfügung. Droht die Verwaltung Rechte zu verletzen, ist effektive Rechtsschutz durch das Verwaltungsgericht dringend gefragt.

Den suchten etliche Bürger auch, weil die Bundestagsverwaltung die Veröffentlichung ihrer Petitionen abgelehnt hatte und sie diese Entscheidung nicht nachvollziehen konnten. Seit der Deutsche Bundestag 2008 die so genannte ePetition eingeführt hat, gingen folglich beim erstinstanzlich zuständigen Verwaltungsgericht Berlin einige Klagen ein. Nun könnte man meinen, die dortige Richterschaft hätte sich mit Leidenschaft und Vergnügen auf die zu Grunde liegenden rechtlichen Fragen und deren Klärung gestürzt.

Erstmals in seiner Geschichte stellt der Deutsche Bundestag eigene Ressourcen, nämlich seinen Internetauftritt, zur Verfügung, damit Bürger mit deren Hilfe für ihre Anliegen um Unterstützung werben können. Ab einem bestimmten Quorum wird der Petent dann sogar in eine öffentliche Sitzung des Petitionsausschusses eingeladen. Eine erhebliche mediale Aufmerksamkeit ist dem Einzelnen und seinem Anliegen damit sicher, wie die wenigen Beispiele, in denen das gelungen ist, recht eindrucksvoll zeigen. Zuletzt etwa die Jobcenter-Angestellte, die sich gegen Sanktionen bei ALG-II-Empfängern gewandt hatte.

Darf der Bundestag so etwas überhaupt? Und wenn, darf er dann entscheiden, welche Petitionen er veröffentlicht und welche nicht? Nach welchen Regeln und auf welcher Grundlage? Braucht es dafür ein förmliches Gesetz oder genügt eine Richtlinie des Ausschusses, wie sie derzeit angewandt wird? Darüber kann man trefflich streiten und das Ganze ist - sorry - Neuland, jedenfalls juristisches.

Es bestehe halt kein Rechtsanspruch auf Veröffentlichung

Aus diesem Grund hatte auch ich Anfang 2011 eine solche Klage eingereicht und hoffte auf ein angemessenes Urteil dazu. Damit meine ich nicht, dass das Urteil in meinem Sinne ausfallen sollte. Das wäre natürlich schön gewesen, aber darauf kam es mir gar nicht so sehr an. Vielmehr war mir daran gelegen, dass sich das Gericht eingehend mit den rechtlichen Fragen auseinandersetzen konnte, die ich für spannend und vor allem grundlegend hielt, und dazu wollte ich ihm Gelegenheit geben. Doch da wurde ich enttäuscht.

Als erstes wurde die Sache an einen Einzelrichter übertragen. Die Bundestagsverwaltung hatte dagegen auch nichts einzuwenden und auf meine Einwendungen, dass die Sache doch grundsätzlicher Natur sei, hat keiner gehört. Zulässig ist das aber nur, wenn die Sache keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und keine grundsätzliche Bedeutung hat. So steht es fast wörtlich in der Verwaltungsgerichtsordnung; in der Praxis ignorieren überlastete Gerichte das zu gern wie das VG Berlin in Sachen ePetition. Kein gutes Zeichen für den Zustand der VwGO und mithin unseres Rechtsstaates.

In der mündlichen Verhandlung am 19. September 2011 wurde dann auch schnell klar, dass der Richter meine Klage abweisen würde. Immerhin rügte er die Bundestagsverwaltung noch dafür, dass sie mir vor Klageerhebung nicht einmal mitteilen wollte, aus welchen Gründen sie meine Petition nicht veröffentlichen wollte. Es bestehe halt kein Rechtsanspruch auf Veröffentlichung, hieß es stereotyp und reichlich machtarrogant aus der Parlamentsverwaltung. Das habe er nicht verstanden, rügte Verwaltungsrichter Hömig; der ein Nachkomme des kürzlich verstorbenen früheren Verfassungsrichters und Grundgesetzkommentators Dieter Hömig ist.

Doch obwohl ich durch Klagerücknahme 242 Euro der insgesamt damals 363 Euro betragenden Gerichtsgebühr hätte sparen können, habe ich es auf ein Urteil ankommen lassen, weil ich dem jungen Richter Gelegenheit geben wollte, sich damit hervorzutun. Von der Entscheidung war ich also nicht überrascht, wohl aber enttäuscht von ihrer Begründung, die ich als reichlich unambitioniert empfand. Für Richter Hömig war's egal, er wurde jedenfalls bald zum Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg befördert, auch ohne sich mit wegweisenden Urteilen zu ePetionen hervorgetan zu haben. Für mich hatte er die Berufung zum OVG gar nicht erst zugelassen. Die Sache hatte ja in den Augen der Berufsrichter der zuständigen 2. Kammer keinerlei grundsätzliche Bedeutung. Ein ehrenamtlicher Richter hat sich zu diesen Sachen nie äußern können, weil die Kammer ja alles auf ihre Berufsrichter übertragen hatte. Kein Volk im Namen des Volkes.

Bundesverfassungsgericht schaltet sich ein

So wie mit mir ist man auch mit mehreren anderen Klägern verfahren. Zwei von ihnen haben aber - zum Glück - nicht so schnell aufgegeben. Und so wird sich am kommenden Mittwoch nun das Bundesverwaltungsgericht in Leipzig mit ihren Klagen gegen die Bundestagsverwaltung befassen. Die Revision wurde zugelassen - wegen grundsätzlicher Bedeutung. In der Eingangsinstanz lauter Einzelrichterentscheidungen und nun ein Grundsatzverfahren vor dem höchsten deutschen Verwaltungsgericht? Da reibt man sich als Beobachter doch verwundert die Augen, wie es so weit kommen konnte.

Verfahrenstechnisch ging das zunächst durch den Prozesskostenhilfeantrag (PKH) einer Klägerin. Die wollte nämlich Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Berufung gegen so ein Urteil einlegen. Dafür benötigt man einen Anwalt, den die Frau sich aufgrund ihrer wirtschaftlichen Lage nicht leisten konnte. Das OVG aber wies ihren Antrag wie zuvor schon das VG ab: "mangels Erfolgsaussichten". Aber die Frau blieb hartnäckig und wandte sich nunmehr an das Bundesverfassungsgericht. Das hob die PKH-Entscheidungen auf und schrieb den Berliner Richtern einiges ins Stammbuch:

"Schwierige, bislang ungeklärte Rechts- und Tatfragen" dürften nicht im Prozesskostenhilfeverfahren entschieden werden, sondern müssten auch von Unbemittelten einer prozessualen Klärung zugeführt werden können, führen die Karlsruher Richter aus. Weiter heißt es in dem Beschluss:

"Das Oberverwaltungsgericht hat schwierige und bislang ungeklärte Rechtsfragen bereits im Prozesskostenhilfeverfahren entschieden, indem es zum Umfang der rechtlichen Überprüfung der Behandlung einer Petition als 'öffentliche Petition' Stellung bezogen hat. In ihrem Antrag zum Oberverwaltungsgericht hat die Beschwerdeführerin, wenn auch auf laienhafte Weise, so doch deutlich die Frage eines Eingriffs in Art. 17 und Art. 3 Abs. 1 GG durch die selektive Annahme öffentlicher Petitionen auf der Grundlage der Richtlinien des Petitionsausschusses aufgeworfen. Die Frage, ob die Auswahl einzelner Petitionen als 'öffentliche Petitionen' in Art. 17 GG beziehungsweise Art. 3 Abs. 1 GG eingreift und ob die damit einhergehende Differenzierung einer Grundlage in Form eines Parlamentsgesetzes bedürfte, wird im Schrifttum kontrovers diskutiert.
Bundesverfassungsgericht

Hintergrund der potentiellen Grundrechtsrelevanz seien insbesondere die erhöhten Erfolgsaussichten einer "öffentlichen Petition" wegen des besonderen politischen Druckpotentials und der Sonderregeln zur Behandlung von Petitionen ab einer bestimmten Anzahl von Mitzeichnern. Es hätte sich zumindest angesichts der Diskussion im Schrifttum aufdrängen müssen, so das BVerfG weiter, dass es sich um ein ebenso schwieriges wie grundsätzliches Rechtsproblem handle, welches nicht im Prozesskostenhilfeverfahren geklärt werden könne.

Die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts, wonach das Verwaltungsgericht eine Willkürprüfung vorgenommen habe und darüber hinausgehende Ansprüche nicht bestünden, nähmen das ungeklärte Rechtsproblem in einer Weise vorweg, die mit der Funktion des Prozesskostenhilfeverfahrens nicht vereinbar sei. Damit verfehle der Beschluss des OVG die Anforderungen aus der Rechtsschutzgarantie und dem Gleichbehandlungsprinzip des Grundgesetzes "deutlich".

Das OVG reagierte drauf reichlich larmoyant und wurde in den folgenden Entscheidungen nicht müde zu betonen, dass es gegen die Vorgaben aus Karlsruhe nun einmal nichts machen könne. Es musste nun Prozesskostenhilfe gewähren, der Klägerin einen Anwalt beiordnen und gegen sein - in der Sache freilich wenig überraschend abweisendes - Berufungsurteil die Revision nach Leipzig zulassen.

Bundestagsverwaltung verzichtete "aus wirtschaftlichen Gründen auf eine Teilnahme" bei den Verhandlungen

Die gescholtenen Richter konnten sich auch nicht verkneifen darauf hinzuweisen, dass die Rechtsliteratur, auf die das BVerfG hingewiesen hatte, ja erst nach ihren aufgehobenen Entscheidungen veröffentlicht worden sei. Warum Oberverwaltungsrichter nicht von sich aus in der Lage sind, die erhebliche grundrechtliche Relevanz ihr vorgelegter Rechtsfragen zu erkennen, beantwortet sich dadurch nicht. Und wie soll die Rechtswissenschaft etwas erforschen, was an den Gerichten von Einzelrichtern in Zimmern ohne Publikum verhandelt und nicht veröffentlicht wird?

Am Ende des ganzen Berliner Elends hielt es die Bundestagsverwaltung schon nicht einmal mehr für notwendig, Ladungen des Verwaltungsgerichts zu mündlichen Verhandlungen Folge zu leisten. Auf Nachfrage dazu teilte die Bundestagsverwaltung mit:

In den betreffenden beiden Verfahren wurde nach dem Vorlauf - Ablehnung der Prozesskostenhilfeanträge wegen mangelnder hinreichender Aussicht auf Erfolg - rechtzeitig Kontakt mit dem Verwaltungsgericht aufgenommen und die Notwendigkeit einer Teilnahme an den Verhandlungsterminen thematisiert. Als Ergebnis wurde aus wirtschaftlichen Gründen auf eine Teilnahme verzichtet. Beide Klagen gegen den Bundestag wurden wie erwartet abgewiesen.
Bundestagsverwaltung

Man muss sich das auf der Zunge zergehen lassen: In Verfahren mit solch grundrechtlicher Relevanz hält es die Beamtenschaft der Bundestagsverwaltung für verzichtbar, vor Gericht zu erscheinen. Aus "wirtschaftlichen Gründen". Eine Stunde gehobener Dienst kostet 60 Euro und das Gericht ist zwei S-Bahn-Stationen entfernt.

Die angebliche Absprache wäre - wenn sie sich tatsächlich zugetragen haben sollte - auch anrüchig. Fragen zu der behaupteten Kommunikation, die nach Anberaumung eines Termins eher ungewöhnlich wäre, wollte das Verwaltungsgericht nicht beantworten. Dessen Präsidentin Viktoria Xalter, die zugleich der unter anderem für das Parlamentsrecht zuständigen 2. Kammer vorsitzt, wollte Fragen nach den Gründen, warum man die Bedeutung der Verfahren dort offenbar übersehen hat, ebenfalls nicht beantworten.

Dabei zeigt der Vorgang recht schonungslos, wie sehr es vom Status des Klägers abhängt, auf welche Weise das Gericht sein Anliegen behandelt. Auf die Klage eines nur von seiner Mutter vertretenen deutschen Kindes etwa, das ein Visum für seinen Vater aus dem Senegal erstreiten will, reagiert das VG Berlin schon mal unwirsch und fragt gleich, ob es nicht per Gerichtsbescheid, also ohne mündliche Verhandlung, entscheiden kann. Per Einzelrichter sowieso.

Dabei gäbe es auch hier einiges zu klären, zum Beispiel ob das Recht auf persönlichen Umgang mit den Eltern aus der EU-Grundrechtecharta die Erteilung eines Besuchsvisums erzwingt. Fragen, die eigentlich vor den EuGH gehören, sind am VG Berlin allzu oft mal eben so abzubügeln. Es fehlt unter anderem schlicht an den Ressourcen dafür.

Willkürliche Veröffentlichung von Gerichtsentscheidungen

Auch die Veröffentlichungspraxis des Gerichts ist streitbar. Wie alle Bundesländer betreibt Berlin ein Portal mit Gerichtsentscheidungen. Welche Entscheidung dort aufgenommen wird und welche nicht, entscheidet der jeweilige Richter, der sie trifft. Kriterien dafür gibt es nicht, das geschehe "in richterlicher Unabhängigkeit", kann man aus dem Gericht erfahren. Daran darf man zweifeln, denn das ist eigentlich eine Verwaltungssache. Die Senatsverwaltung der Justiz könnte ohne weiteres festlegen, dass alle Entscheidungen der Berliner Gerichte dort aufgenommen werden. Und angesichts des offenkundigen Versagens der Richterschaft in diesen Fragen sollte sie das auch tun.

Schließlich kostet das in Zeiten des Internet keinen Cent mehr und könnte für eine bessere öffentliche Kontrolle der Verwaltungsgerichte sorgen, deren Säle leider kaum von Publikum gefüllt sind. Warum ein Richter sein Urteil begründen muss, nicht aber seine Entscheidung, ob es veröffentlicht werden soll, erschließt sich auch nicht recht.

Schließlich kommt auch das Motiv in Frage, dass er es samt seiner Begründung lieber nicht in der Öffentlichkeit diskutiert wissen will. Richter sind auch nur Menschen und deshalb niemals unabhängig, schrieb Gerhard Mauz an besagter Stelle. Sie sind nämlich wie wir alle immer abhängig von sich selbst. Auch damit hat er Recht und so kommen wir aktuell zu dem abstrusen Zustand, dass das Bundesverwaltungsgericht am Mittwoch aus grundsätzlichen Erwägungen Berliner Urteile aufheben oder bestätigen wird, die selbst noch immer unter Verschluss sind und die nur mit Hilfe höchster Verfassungsrichter überhaupt bekannt werden konnten.

Wenn man sich die Berliner Veröffentlichungspraxis anschaut, wundert das kaum. Ich hatte bereits vor etwa zwei Jahren folgendes Phänomen feststellen können: Urteile, mit denen die Klagen gegen das Auswärtige Amt zu bestimmten Fragen des Visumsrechts (Ehegattennachzug) abgewiesen wurde, in denen also das Amt "gewonnen" hatte, wenn man so will, waren zu nahezu hundert Prozent vom Gericht veröffentlicht worden. Von den ohnehin sehr seltenen Stattgaben, bei den das Auswärtige Amt zur Visaerteilung verurteilt wurde, war so gut wie kein Urteil veröffentlicht.

Arroganz der vermeintlichen Eliten

Im Falle der ePetitionen zeigt sich jedenfalls die Arroganz der vermeintlichen Eliten, die vor allem rechte Bewegungen für sich nutzen, in aller Hässlichkeit. Und ihre Ursachen sind zum Teil schnell ausgemacht: Da ist vor allem die stiefmütterliche Behandlung der Verwaltungsgerichtsbarkeit innerhalb der Berliner Justiz. Kein Wunder, ist doch die Verwaltung dem sie kontrollierenden Gerichtszweig nicht sonderlich zugetan. Hinzu kommen die eklatanten Sparzwänge in der Berliner Verwaltung allgemein.

In der Folge logiert das Gericht, das mit dem Kanzleramt über Aktenzugang, mit der Bundestagsverwaltung über Parteienfinanzierung oder mit dem Bundesinnenministerium über IFG-Gebühren zu verhandeln hat, in einem schäbigen Plattenbau. Der mag noch angemessen gewesen sein, als man hier ausschließlich über Abwasserbescheide des Bezirksamtes Köpenick von Berlin zu entscheiden hatte. Die in Prunkbauten residierenden Beamten oberster Bundesbehörden lassen die Berliner Richter aber mitunter ihre Erhabenheitsgefühle recht offen spüren, wie man in den Verhandlungen immer wieder beobachten kann. Diplomatisch sind da allenfalls noch die aus dem Auswärtigen Amt.

Und ausgerechnet die Berliner Richterschaft gehört auch zu der im Vergleich der Bundesländer mit am schlechtesten besoldeten. Interessanter Weise neigen die Betroffenen nicht sosehr dazu, sich dagegen zu wehren. Zu spüren bekommen den Frust der überarbeiteten, unterbezahlten und von der Bundesbeamtenschaft subtil verhöhnten Richterschaft vielmehr eher jene, die eigentlich deren Hilfe bräuchten: die rechtschutzsuchenden Kläger. Sogar Klagen von Berliner Richtern, ihre Besoldung sei nicht (mehr) amtsangemessen, wiesen die Verwaltungsrichter ab.

Spätestens mit dem Regierungsumzug 2000 wäre für dieses Gericht ein anderes Gebäude fällig gewesen. Noch besser hätte man die Zuständigkeit für Verfahren gegen Bundesbehörden gleich nach Potsdam ausgelagert. In Bonner Zeiten war dafür schließlich auch das VG im 30 Kilometer entfernten Köln zuständig. Und die räumliche Nähe zu den zu kontrollierenden Bundesorganen bekommt der Justiz ganz offensichtlich nicht gut, wie man an der Berliner Petitions-Petitesse bestens belegen kann. Das wusste man sogar im schon Deutschen Kaiserreich und errichtete das Reichsgericht in Leipzig, wo heute das Bundesverwaltungsgericht seinen Sitz hat. Das wird demnächst auch über die Besoldung der Berliner Richterschaft entscheiden. Bleibt zu hoffen, dass man dabei die alarmierenden Signale beachten wird, die die überlastete und unterfinanzierte Berliner Richterschaft mit ihren ePetitionsentscheidungen unbewusst nach Leipzig versandt hat.