Weitere Flops beim E-Government befürchtet

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September 2000 in Hannover. Der deutsche Bundeskanzler heißt damals noch Gerhard Schröder und verspricht in einer Rede auf der Weltausstellung Expo eine Revolution der deutschen Verwaltung: Ämter sollen ihre Dienstleistungen künftig auch im Netz anbieten. „Die Daten sollen laufen, nicht die Bürger.“

Heute, 19 Jahre später, ist Schröder seit Langem in Rente. Doch in der Verwaltung hat sich wenig geändert. Steuererklärungen kann man online abgeben, aber das ist eine seltene Ausnahme in der Beziehung zwischen Bürgern und Beamten. Wer umzieht, heiraten oder bauen will, Kinder- oder Elterngeld braucht, füllt wie eh und je Formulare aus, kopiert Belege und zieht Wartemarken.

Laut dem Mitte Oktober vorgestellten „E-Government-Monitor“ der Initiative D21 besitzen mittlerweile 74 Prozent der Befragten einen neuen Personalausweis, aber nur 6 Prozent haben ihn schon einmal online genutzt. Nur 48 Prozent der Teilnehmer haben im vergangenen Jahr überhaupt etwas über das Internet bei einer Behörde erledigt, etwa einen Termin beim Bürgeramt ausgemacht. Im Vergleich zu 2012 hat sich kaum etwas getan – damals waren es 45 Prozent.

Rang 24 von 28

Mittlerweile sind nicht nur Vorreiter wie Estland vorbeigezogen. Im aktuellen E-Government-Ranking der EU-Kommission belegt Deutschland Platz 24 von 28 (siehe Grafik unten rechts). Eine Studie des Industrieländer-Clubs OECD zeigt: Unter anderem in Dänemark, Finnland, Belgien, Österreich, Spanien und Frankreich hat sich die Nutzungsquote amtlicher Online-Formulare im vergangenen Jahrzehnt mehr als verdoppelt. In Deutschland passierte kaum etwas.

Den Startschuss für die Aufholjagd haben Bundesregierung und Bundesländer mittlerweile abgefeuert. Am 18. August 2017 trat das Online-Zugangsgesetz (OZG) in Kraft, mit dem Bund und Länder sich verpflichten, ihre „Verwaltungsleistungen“ bis Ende 2022 ins Netz zu stellen. Das Gesetz sieht zwar keine Sanktionen vor. Trotzdem stellt es den bislang entschlossensten Anlauf der Politik dar.

„Der Ansatz des OZG – die Verpflichtung auf digitale Verwaltungsleistungen – ist sehr gut“, sagt der Informatiker Martin Schallbruch im Gespräch mit c’t. Er steuerte bis 2016 als Abteilungsleiter im Innenministerium selbst mehrere Projekte zur Digitalisierung der Verwaltung und machte dabei frustrierende Erfahrungen, die er in seinem Buch „Schwacher Staat im Netz“ schildert.

Im Jahr 2018 einigten sich Bund, Länder sowie Vertreter der Kommunen dann auf eine Liste konkreter Angebote, die unter das OZG fallen. Dieser „Umsetzungskatalog“ hätte kaum ehrgeiziger ausfallen können: Er enthält rund 570 sogenannte OZG-Leistungen. Aufgeführt sind nicht nur häufig nachgefragte Dinge wie Ausweise oder Meldebestätigungen, sondern auch exotischere Amtsaufgaben wie Abbruchgenehmigungen, Bestattungsgeld für Kriegsopfer, Blindenhilfe, Lastenausgleich für Vertriebene oder die „Stiftungssatzungsänderungsgenehmigung“.

Bis Ende 2022 sind noch gut drei Jahre Zeit. Doch Experten gehen schon jetzt davon aus, dass der OZG-Katalog bis dahin ein Wunschzettel bleiben wird. „Bis 2022 wird das Ziel in der Fläche nicht erreichbar sein“, sagt Schallbruch, der mittlerweile an der Berliner Hochschule ESMT forscht und lehrt.

180.000 Projekte

Skeptisch äußert sich auch der Nationale Normenkontrollrat, ein unabhängiges Beratungsgremium der Bundesregierung. Die flächendeckende Bereitstellung jener 460 OZG-Leistungen, die von den Bundesländern oder den Kommunen erbracht werden, sei eine „Mammutaufgabe“, schreibt der Rat in einem im Oktober veröffentlichten Bericht. Selbst wenn man nur mit den 400 Kreisen und kreisfreien Städten rechne statt mit den 11.000 Kommunen, ergebe sich „eine Gesamtzahl von gut 180.000 Implementierungen“.

Nicht nur die schiere Masse der Leistungen und Behörden ist ein Problem. Schallbruch und der Normenkontrollrat weisen auch auf einige Hindernisse hin, die die Digitalisierung der Verwaltung schon seit Jahrzehnten blockieren und die von der Politik immer noch nicht aus dem Weg geräumt wurden.

Ein Problem ist etwa der bunte IT-Zoo des Staates. Es gibt zwar große Dienstleister, die mehrere Kommunen oder gar Bundesländer mit einheitlichen Lösungen versorgen, doch das ist nicht die Regel. Behörden setzen die unterschiedlichste Hard- und Software für dieselben Zwecke ein. So sind zum Beispiel mehr als ein halbes Dutzend Anwendungen für Einwohnermeldeämter am Markt etabliert. Das wäre nicht schlimm, wenn es einheitliche Schnittstellen und Standards gäbe. Die sind jedoch die Ausnahme.

Im Rahmen des OZG entwickeln Projektteams stets nur eine Musterlösung pro Verwaltungsleistung. Diese soll dann theoretisch bundesweit übernommen werden. In der Praxis dürfte das jedoch an Inkompatibilitäten scheitern, warnt der Normenkontrollrat: „Wie die entwickelten Lösungen dann auch über alle Länder und Kommunen hinweg ‚ausgerollt‘ werden können, ist derzeit noch völlig offen.“

Kaum Datenaustausch

Ein weiteres Hindernis ist die „zersplitterte Registerlandschaft“, wie Schallbruch es formuliert. Behörden pflegen in der Regel eigene Datensilos und tauschen kaum Informationen untereinander aus. Bürger müssen deshalb ein und dieselben Daten immer wieder aufs Neue eingeben. Wer etwa Elterngeld beantragt, muss dafür der Kommune den Steuerbescheid schicken, der auch beim Finanzamt vorliegt.

Für die Nutzerfreundlichkeit sei jedoch das „Once-only-Prinzip“ entscheidend, mahnt der Normenkontrollrat. Bund und Länder müssten deshalb schnellstmöglich klären, wie die Behörden künftig – natürlich datenschutzkonform – besser miteinander kommunizieren können. „Davon hängen alle weiteren Entwicklungsschritte ab.“

Hinzu kommt: Die Kommunen erbringen zwar einen Großteil der Verwaltungsleistungen, können aber aufgrund ihrer Selbstverwaltungsrechte von Bund und Ländern nicht zur Digitalisierung gezwungen werden. Im OZG sind sie deshalb mit keinem Wort erwähnt. Sie arbeiten freiwillig an der Umsetzung mit.

Freiwillige Aufgaben bleiben auf der Strecke

Viele Bürgermeister fragen sich allerdings langsam, wie sie die Projekte eigentlich bezahlen sollen. „Die Kommunen haben ein begrenztes Budget. Und daran zerren alle, auch die Sportvereine, die Feuerwehr, die Kitas, die Schulen …“, sagt Thorsten Bullerdiek, Sprecher des Niedersächsischen Städte- und Gemeindebundes und Mitglied im IT-Planungsrat des Bundeslandes.

Bayern und Baden-Württemberg hätten eine „solide Vorfinanzierung“ für OZG-Projekte bereitgestellt, sagt Bullerdiek. In Niedersachsen sei jedoch noch kein Euro im kommunalen Bereich angekommen. „Die Kommunen brauchen eine verlässliche Unterstützung, sonst wird es bis 2022 nur bei Stückwerk bleiben.“ Die Erfahrung zeige, dass freiwillige Aufgaben häufig auf der Strecke bleiben.

Der Normenkontrollrat sieht das ähnlich. Er schätzt die OZG-Kosten auf rund zwei Milliarden Euro. Die restlichen 1,5 Milliarden müssten von den Ländern kommen, diese hätten aber bislang noch „keine ausreichenden Mittel eingeplant“.

Dieser Artikel stammt aus c't 23/2019. (cwo)