Analyse des Urteils zum BKA-Gesetz: Karlsruhe am Limit
Die Entscheidung zum BKA-Gesetz zeigt die Grenzen des Bundesverfassungsgerichts, aber auch die Bedeutung professioneller Prozessführung zum Schutz von Freiheitsrechten. Eine Analyse von Ulf Buermeyer
Es klang wieder einmal nach einem Paukenschlag aus Karlsruhe: "BKA-Gesetz ist teilweise verfassungswidrig.“ Doch ist das Karlsruher Urteil tatsächlich ein Meilenstein für die Bürgerrechte?
Die Entscheidung ist zunächst einmal sehr lang geraten: 360 Absätze wollen gelesen und verstanden werden. Das lässt vermuten, dass die ersten Reaktionen, die überwiegend positiv ausfielen, vor allem auf der Pressemeldung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) beruhten. Die hebt natürlich die Punkte hervor, in denen das Gericht tatsächlich den Finger in die Wunde legt.
Doch bei genauerem Hinsehen zeigt sich: Letztlich wird all das eben doch weiter möglich sein, was der Gesetzgeber dem Bundeskriminalamt 2008 erlaubt hat. Ein klares Veto haben die Karlsruher Weisen nirgends eingelegt. Sicher – das BVerfG hat vielfältige Vorgaben gemacht, wie in Grundrechte im einzelnen eingegriffen werden darf. Dass dies aber mit all den Methoden möglich ist, die das BKA-Gesetz vorsieht, stellen die Richterinnen und Richter letztlich nicht in Frage.
Lauschangriff? Check. Trojaner? Check.
Großer Lauschangriff? Klar, kann das BKA weiter einsetzen – und nicht nur das, auch den Großen Spähangriff, das Überwachen von Wohnungen mittels Kameras, lassen die Karlsruher Richterinnen und Richter passieren. Computer trojanisieren? Letztlich keine Bedenken aus Karlsruhe. Und zwar sogar ohne dass das BKA-Gesetz klare verfahrensrechtliche Vorgaben macht – obwohl der zuständige Richter des Amtsgerichts Wiesbaden in der mündlichen Verhandlung vor dem BVerfG freimütig einräumte, er habe die Spielregeln für den Bundestrojaner mit seinen Kollegen letztlich selbst erfunden, weil das BKA-Gesetz dazu eben wenig sagt. Klare Grenzen für die Polizei sehen anders aus.
Die Entscheidung des Verfassungsgerichts ist gleichwohl keine Katastrophe für die Bürgerrechte: Es finden sich Passagen, die sich redlich mühen, den Schutz von Bürgerinnen und Bürgern vor allzu weitgehender, allzu grundloser Überwachung zu stärken. Zunächst ist es ein großes Verdienst des Gerichts, dass es die zahlreichen Aussagen des BVerfG zum vermeintlichen Spannungsfeld von Freiheit und Sicherheit in ein relativ klares System einsortiert.
Immerhin kein Flickenteppich
Bisher hatte sich das Gericht zu einzelnen Maßnahmen wie dem Großen Lauschangriff oder der Online-Durchsuchung geäußert. Dabei entstand ein Flickenteppich von verfassungsrechtlichen Anforderungen, die nicht immer zueinander passten, zumal sie von beiden Senaten des BVerfG stammten, die nicht immer einer Meinung sind. Das Urteil zum BKA-Gesetz beginnt nun mit einer fast lehrbuchartigen Abwägung von Grundrechten. Am Ende steht eine Art Checkliste, welche Anforderungen zu stellen sind. Dies dient der Klarheit des Verfassungsrechts: Es macht es für die Gesetzgeber in Bund und Ländern leichter, die Vorgaben des Grundgesetzes einzuhalten – und erleichtert es auch Klägerinnen und Klägern, missratene Gesetze in Karlsruhe auf den Prüfstand zu stellen.
Das Gericht hat außerdem an einigen Stellen unabhängige Kontrolle statt augenzwinkernder Selbst-Kontrolle des BKA gefordert: So muss der Schutz des "Kernbereichs der privaten Lebensgestaltung" gestärkt werden, beispielsweise dadurch, dass bei Überwachungsmaßnahmen gesammelte Daten durch eine "unabhängige Stelle" darauf kontrolliert werden, ob der "Kernbereich" nicht betroffen ist – jedenfalls meistens. Auch die Bedeutung der Bundesbeauftragten für Datenschutz und Informationsfreiheit wird unterstrichen. Schließlich verlangt Karlsruhe bei Daten-Übermittlungen ins Ausland, dass in Zukunft genauer hingesehen wird, wie die Empfänger vermutlich mit den Informationen umgehen werden: Das BVerfG bezieht hier ähnlich deutlich Position wie der EuGH in der Rechtssache Max Schrems / Safe Harbour. Entscheidend ist, wie das Datenschutz-Niveau tatsächlich ausschaut: „Keinesfalls darf der Staat seine Hand zu Verletzungen der Menschenwürde reichen“.
Mausgrau, felsgrau oder auch mal steingrau
Doch jenseits dieser Stärken der Entscheidung bleibt die ernüchternde Bilanz, dass es letztlich mit dem Segen des Bundesverfassungsgerichts keinen Bereich mehr gibt, der von staatlicher Überwachung wirklich frei bleibt, sofern jemand unter Terror-Verdacht gerät – ob zu Recht oder zu Unrecht. Denn letztlich setzt das Gericht stets auf Abwägungen, die auf den allgegenwärtigen Grundsatz des deutschen Verfassungsrechts zurückgehen, nämlich die Verhältnismäßigkeit: Statt eines klaren "so weit und nicht weiter", statt schwarz oder weiß finden sich nur mausgrau, felsgrau oder auch mal steingrau.
Das dürfte in der Praxis dazu führen, dass die Beamtinnen und Beamten des BKA und oft auch Richterinnen und Richter entscheiden, welche Rechtsgüter im konkreten Fall überwiegen. Die Definitionsmacht über den jeweiligen Sachverhalt liegt dabei stets in den Händen des BKA, das über Vermerke, Berichte und Anträge seine Sicht der Dinge darlegt – die andere Seite wird nicht gefragt, ihre Interessen sollen durch Richtervorbehalte geschützt werden. Das mag in der Natur der Sache liegen. Doch bleibt die Befürchtung, dass "im Eifer des Gefechts“ – zumal wenn es um Terrorabwehr gehen soll – abstrakte Freiheitsrechte gegenüber konkret scheinenden Gefahren in aller Regel den Kürzeren ziehen werden.
Das Maximum an Freiheit
Haben also die Richterinnen und Richter versagt? Dieser Vorwurf ginge am Kern des Problems vorbei. Der Berichterstatter des Verfahrens, Prof. Dr. Johannes Masing, ein brillanter Verfassungsrechtler, hatte dem Ersten Senat einen mehr als 700 Seiten langen Entscheidungsvorschlag mit Begründung vorgelegt – eine enorme gedankliche Leistung. Aber das BVerfG ist kein juristisches Seminar, es geht nicht nur um das beste Argument: In letzter Konsequenz braucht es Mehrheiten.
Zentrale Passagen in der Entscheidung zum BKA-Gesetz wurden mit nur 5 zu 3 Stimmen beschlossen, dem Minimum für Entscheidungen gegen ein Gesetz. Mit anderen Worten: Das Urteil markiert das Maximum an Freiheit, das das Bundesverfassungsgericht gegen den Gesetzgeber zu schützen vermag. Denn es ist letztlich ein politisch besetztes Gericht, wenn es auch oft erfreulich überpolitisch entscheidet und sich viele Richterinnen und Richter im Laufe der Zeit von "ihren" Parteien emanzipieren.
Grundgesetz weiter unter Erosions-Vorbehalt
Die Botschaft der Entscheidung zum BKA-Gesetz ist daher zweischneidig: Hysterische Anti-Terror-Politik lässt sich mit den Mitteln des Rechtsstaats nicht komplett wieder einfangen. Die Werte des Grundgesetzes stehen unter einem Erosions-Vorbehalt: Wenn der Gesetzgeber nur oft genug Grundrechte beschneidet, dann schmilzt unsere freiheitliche Ordnung eben doch dahin, mögen sich auch einige Verfassungsrichterinnen und Verfassungsrichter noch so gegen den Sturm stellen.
Aus einer demokratischen Perspektive kann man diesem eher ernüchternden Fazit aber auch etwas Positives abgewinnen: Der Kampf für mehr Rationalität im Sicherheitsrecht kann nicht allein juristisch geführt werden, er muss zurück in die Parlamente getragen werden. Die Spielräume, die Karlsruhe dem Gesetzgeber einräumt, müssen wieder als Freiräume begriffen werden, in denen die Vertreter des Volkes echte Abwägungsentscheidungen treffen. Dies erfordert eine Abkehr von der Logik des maximalen Freiheitseingriffs, um alle Möglichkeiten zu Lasten der Grundrechte "vollumfänglich auszuschöpfen", wie es ein anscheinend unbelehrbarer Bundesinnenminister bereits wieder gefordert hat.
De Maizières trotzige Ankündigung zeigt schließlich aber auch: Einstweilen wird unsere freiheitliche Demokratie weiter engagierte Bürgerinnen und Bürger wie Gerhart Baum und Burkhard Hirsch brauchen, die mit heißer Nadel gestrickten Gesetzen ebenso besonnen wie entschlossen entgegentreten. Überzeugende Verfassungsbeschwerden, die den Finger in rechtsstaatliche Wunden legen, bieten die Chance, in Karlsruhe wenigstens bestmögliche Entscheidungen zu erringen – mag das BVerfG auch seinerseits an Grenzen stoßen wie im Fall "BKA-Gesetz". (axk)
