Das Ethanol-Paradoxon

Nur wenige Ereignisse führen dazu, dass die Politik in Washington ihren Glauben an die Effizienz des freien Marktes verliert. Ein Rohölpreis von 100 Dollar pro Barrel beispielsweise: Als sich das schwarze Gold im vergangenen Jahr dieser Marke näherte, verabschiedete der US-Kongress erstaunlich schnell ein neues Energiegesetz, den "Energy Independence and Security Act of 2007", mit dem man dem Problem entgegen treten wollte. Präsident Bush unterschrieb zügig.

Unter anderem schreibt das Paragraphenwerk ein Mindestmaß an Biotreibstoffen vor, das die Benzinhersteller jedes Jahr in ihre Produkte mischen müssen. Das neue Gesetz, das den bestehenden Standard für Treibstoffe aus erneuerbare Energien aus dem Jahr 2005 deutlich erweitert, soll die Produktion von aus Mais hergestelltem Ethanol bis 2015 mehr als verdoppeln - auf 56 Milliarden Liter. Gleichzeitig will die Regierung sicherstellen, dass ein neuer Markt für Treibstoffe auf Basis zellulosehaltiger Biomasse entsteht - hergestellt aus Quellen wie Switchgrass, Holzchips oder Agrarabfällen. 2012 sollen so mindestens 1,8 Milliarden Liter fließen, 2013 dann 3,7 Milliarden und 2022 schließlich gar 60 Milliarden.

Kein Wunder, dass man in der Ethanol-Industrie des Landes über die Regelung sehr glücklich ist. Die "Biotechnology Industry Organization", ein Washingtoner Lobbyverband, der sowohl die großen Mais-Produzenten als auch die jungen Start-ups mit ihrer Zellulose-Technik repräsentiert, fühlt sich gar an historische Zeiten erinnert. "Dieser Moment in der Verkehrsgeschichte lässt sich mit dem Übergang von Walöl zum Petroleum vergleichen, mit dem Amerika ab 1850 begann, seine Häuser zu erleuchten", kommentiert ein Sprecher. Das Biotreibstoffvorhaben der US-Regierung sei "größer als die Apollo-Mission oder das Manhattan Project". 300 neue Großanlagen mit einer Kapazität von 380 Millionen Litern pro Stück müssten gebaut werden. 100 Milliarden Dollar werde das kosten.

Um es also zusammenzufassen: Die US-Regierung hat mit den Buchstaben des Gesetzes das Wachstum einer ziemlich großen Industrie angestoßen. Das stets wiederholte Ziel ist die Reduktion der Klimagasemissionen und eine geringere Abhängigkeit von ausländischem Öl. Tatsächlich könnten Biotreibstoffe, besonders jene aus zellulosehaltiger Biomasse, eine wichtige Rolle in beiden Bereichen spielen. Doch einmal davon abgesehen, wie sinnvoll das in den USA so beliebte Ethanol und die anderen Biotreibstoffe wirklich sind - die Schaffung einer solchen Industrie durch den Staat wirft grundlegende Fragen auf, wie ein Land seine nationale Energiepolitik regeln sollte. Können solche starren Märkte Wettbewerbsbedingungen wirklich aushalten - und auch eine Politik, die mit der Zeit sicher ihre Haltung anpassen wird? Welche Rolle sollte eine Regierung überhaupt spielen, spezifische Technologien zu selektieren?

Der gesetzlich vorgeschriebene Ethanol-Verbrauch zerstöre jedenfalls die "direkte Verbindung zwischen der Marktnachfrage und der Annahme neuer Technologien", meint Harry de Gorter, Dozent für angewandte Wirtschaftswissenschaften an der Cornell University. "Als Ökonom mag ich das gar nicht. Ich und meine Kollegen sind normalerweise dafür, dass der Markt festlegt, welche Technologie die besten Chancen hat." Die neue Biotreibstoffverfügung setze hingegen nur auf eine. "Es ist nahezu unmöglich, die beste Technologie vorherzusagen. Es ist somit fast zwangsläufig so, dass solche Entscheidungen zu Ineffizienzen führen." Zwar gäbe es einige Wirtschaftswissenschaftler, die gesteuerte Märkte zur Durchsetzung einer bestimmten Politik für richtig hielten. Doch die Wirksamkeit solcher Strategien bleibe sehr umstritten. "Historisch gesehen gibt es kein gutes Beispiel dafür, dass das im Bereich alternativer Energien funktioniert hätte."

Einer der Hauptgründe dafür, dass es Kritik aus de Gorters Ecke gibt, sind möglicherweise weitgehende Konsequenzen für zahlreiche Märkte. 56 Milliarden Liter konventionelles Ethanol würde bedeuten, dass die Bauern wesentlich mehr Mais anbauen müssten, als sie es heute tun. Und selbst mit einer größeren Ernte würde das dazu führen, dass die Biotreibstoff-Produktion plötzlich rund 45 Prozent des amerikanischen Mais-Anbaus ausmachen würde - 2007 waren es gerade einmal 22 Prozent. Die Auswirkungen auf den Agrarsektor dürften also breit und komplex sein.

Die wahrscheinlichste Veränderung dürfte sich in den Preisen für Mais ergeben - und indirekt in denen für Nahrungsmittel. Seit klar ist, dass das neue US-Gesetz kommt, sind die Kosten für Mais bereits um 20 Prozent gestiegen - auf rund 5 Dollar pro Scheffel, wie Bruce Babcock, Direktor des Zentrums für Landwirtschafts- und Landentwicklung an der Iowa State University, sagt. Er erwartet, dass die Preise mindestens noch drei Jahre auf diesem Niveau bleiben. Weil Mais auch das Hauptfutter für den Viehbestand in den USA ist, werden die Preise auch in vielen anderen Bereichen steigen - sei es nun beim Fleisch, bei der Milch oder bei den Eiern. (Weniger als zwei Prozent der US-Produktion an Mais wird von Menschen direkt konsumiert, aber mehr als 50 Prozent geht an die Tiere.) Hohe Maispreise dürften auch dafür sorgen, dass der Umstieg auf zellulosehaltige Biomasse ins Stocken kommt. Der Grund: Warum sollten Bauern Alternativen pflanzen, wenn der Mais so schön teuer ist? "Niemand wird es durch Switchgrass ersetzen", ist sich Babcock sicher.

An der Purdue University erforscht unterdessen Wallace Tyner, Professor für Agrarökonomie, welche Auswirkungen die neuen gesetzlichen Vorgaben auf die Wirtschaftlichkeit der aktuellen Ethanol-aus-Mais-Technologie haben. Zu den wohl wichtigsten Erkenntnissen, die er gewinnen konnte, gehört, dass der Biotreibstoff auch dann noch im Wettbewerb mit Öl unterliegen dürfte, wenn die volle Produktionskapazität erreicht ist. Einer der Gründe dafür ist die Volatilität der Preise von Agrarprodukten. Weil Ethanol normalerweise in einer Konzentration von 10 Prozent mit Benzin vermischt wird, hängt der Marktpreis außerdem direkt mit dem Rohölpreis zusammen.

Tyners Analye illustriert die Komplexität des Wechselspiels zwischen den Märkten für Öl, Mais und Ethanol. Ohne staatliche Subventionen und Vorgaben wird demnach so gut wie kein Ethanol produziert, so lange Öl nicht 60 Dollar pro Barrel erreicht hat. Doch bei diesem Ölpreis ist Ethanol nur dann profitabel, so lange der Maispreis bei rund 2 Dollar pro Scheffel liegt, was die Produktion des Biotreibstoffes auf rund 1,8 Milliarden Liter im Jahr beschränkt. Mit wachsendem Ölpreis steigt auch die Ethanolproduktion. Doch deren Niveau wird wiederum vom Maispreis beschränkt, der wiederum sowohl mit der Nachfrage nach Ethanol als nach Benzin anzieht, schließlich schluckt die Landwirtschaftstechnologie viel fossilen Brennstoff.

Und selbst wenn Öl dann 100 Dollar pro Barrel kosten sollte, werden ohne Subventionen nur rund 37 Milliarden Liter Ethanol erreicht - und auch nur dann profitabel, wenn der Maispreis unter 4,15 Dollar pro Scheffel bleibt, wie Tyner errechnete. Auch der Extremfall (120 Dollar pro Barrel Öl) sieht im Falle einer marktwirtschaftlichen Lösung nicht gut aus: Dann würden rund 45 Milliarden Liter produziert und das Ziel von 56 Milliarden Liter bis 2015 immer noch deutlich verfehlt.

Um es also zusammenzufassen: Die von der US-Regierung geforderten Produktionssteigerungen bedeuten laut Tyners Erkenntnissen, dass Ethanol in absehbarer Zukunft Benzin im Wettbewerb stets preislich unterlegen bleibt - mit deutlichem Spielraum nach oben, was den Ölpreis anbelangt. Nur mit Subventionen lohnt sich das Geschäft.

Die 56 Milliarden Liter bedeuten laut Tyner sogar, dass die Tankstellenkundschaft eine Art Steuer zahlen müsste, um die Biotreibstoffproduktion auf diesem hohen Niveau zu halten. Bleibt der Ölpreis um die 100 Dollar, macht das bei einer Beimischung von 10 Prozent Ethanol zwar nur ein paar Cents aus. Fällt der Preis jedoch aus welchen Gründen auch immer auf 40 Dollar pro Barrel, würden alle US-Benzinkunden zusammengenommen 15,77 Milliarden Dollar im Jahr mehr bezahlen. "Wird der US-Kongress dann sagen: "War alles nicht so gemeint"? Das wäre ein einziges Durcheinander."

Aus der Vergangenheit kann man lernen, wie problematisch Vorhersagen im Markt für Energietechnologie sind. Vor gut 30 Jahren erreichte der Ölpreis 40 Dollar und viele Experten fürchteten, 80 Dollar oder gar 100 Dollar seien bald in Sicht. US-Präsident Jimmy Carter unterzeichnete deshalb schnell das Energiesicherheitsgesetz von 1980. Wie in heutiger Zeit sorgte der Ölpreis für Probleme in der amerikanischen Wirtschaft und im Nahen Osten kriselte es. Schon damals sah man sich nach Alternativen um. Einer der Hauptbestandteile des damaligen Vorhabens war die Schaffung der so genannten "Synthetic Fuels Corporation" (SFC), die eine US-eigene Industrie schaffen sollte, die aus Teersand, Schiefer und Kohle aus heimischem Abbau flüssige Treibstoffe produziert. Trotz aller Unbekannten glaubten Ingenieure damals, dass man in der Großproduktion einen Preis von nur 60 Dollar pro Barrel erreichen könnte. Ein anfänglicher Produktionsplan lag bei 500.000 Barrel pro Tag. Doch es kam anders. Anfang der Achtzigerjahre fiel der Ölpreis plötzlich auf 20 Dollar. Die Wettbewerbsfähigkeit des viel gelobten synthetischen Treibstoffes war wie weggewischt. Kein Wunder, dass die SFC schließlich 1986 dicht machen musste.

Die Firma "ging nicht wegen ihrer Technologie pleite", meint John Deutch, der unter Carter Staatssekretär im Energieministerium war und nun als Institutsprofessor für Chemie am MIT arbeitet. Gescheitert seit die Idee viel mehr, weil sie sich nur an Produktionszielen orientiert habe, "was mit fallenden Marktpreisen zu Schwierigkeiten führte". Deutch glaubt, dass die Regierung sich viel besser direkt in der Entwicklung alternativer Treibstofftechnologien hätte engagieren sollen, um herauszufinden, welche wirklich wirtschaftlich sind und welche die Ziele hätten erreichen können.

Das Projekt SFC und der heutige Standard für Treibstoffe aus erneuerbaren Energien unterscheiden sich allerdings - und zwar zum Teil deutlich. Doch die Bemühungen spiegeln ein gemeinsames Thema wieder: Die US-Bundesregierung sucht sich eine bestimmte Technologie heraus und will daraus dann einen Markt machen. Die "harte Realität" solcher Maßnahmen sei jedoch, dass sie auf Dauer keineswegs wirkten. "Nirgendwo wird das deutlicher als bei Ethanol", meint Deutch. Er und andere Experten wie Babcock würden viel lieber eine Politik sehen, die sich technologieneutral verhält - etwa in Form einer Steuer auf Kohlendioxid oder andere Klimagase. So könnte der Markt den effizientesten Weg wählen, politische und Umwelt-Ziele zu erreichen.

Neben der Schaffung der SFC enthielt das Energiegesetz aus dem Jahre 1980 auch einen Abschnitt, der Biotreibstoffe stärken sollte. 600 Millionen Dollar gingen damals an die US-Ministerium für Energie und für Landwirtschaft, um Biotreibstoffe aus Zellulose oder anderer Formen von Biomasse zu erforschen. In den nachfolgenden Jahren wurde dieser große Etat jedoch zusammengestrichen. Und obwohl das Energieministerium inzwischen wieder aggressiv in diesen Bereich investiert und auch das neue Energiegesetz entsprechende Unterstützungsgelder verspricht, ist doch das Etatniveau für Forschung und Entwicklung aus Carters Gesetz nie wieder erreicht worden - dafür sorgte unter anderem die Reagan-Regierung. Das dürfte einer der Gründe sein, warum die USA auch nach 30 Jahren noch derart an hochpreisigen Ölimporten aus instabilen Regionen kleben. (bsc)