Starten statt Warten

Dieser Text ist der Print-Ausgabe 12/2009 von Technologie Review entnommen. Das Heft kann, genauso wie die aktuelle Ausgabe, hier online portokostenfrei bestellt werden.

Die Nummern haben bald ausgedient: E-Government soll die Arbeit der Behörden effizienter machen und den Bürgern das Schlangestehen ersparen. In den kommenden Jahren werden zahlreiche neue Angebote online gehen.

Albtraum Amt: Wer in Berlin ein Auto an- oder ummelden möchte, braucht vor allem eines: viel Geduld. Denn Wartezeiten von zwei bis drei Stunden sind in der Zulassungsbehörde im Stadtteil Friedrichshain-Kreuzberg der Normalfall. Die kann der Bürger entweder in den ungemütlichen Wartehallen des roten Backsteinbaus verbringen, oder er flüchtet in ein nahe gelegenes Café. Ist er endlich an der Reihe, muss er auf das Prinzip Hoffnung setzen: Fehlt auch nur eine Kleinigkeit, kann sein Antrag nicht bearbeitet werden. Dann heißt es: bitte wiederkommen. Und noch einmal warten.

Das muss nicht sein, wie Forscher vom Fraunhofer-Institut für Offene Kommunikationssysteme (Fokus) beweisen, das nur wenige Kilometer entfernt im Stadtteil Moabit liegt. In ihrem "E-Government-Labor" demonstrieren die IT-Experten die Verwaltung von morgen – bürgerfreundlich und zeitsparend. Gruppenleiter Jens Fromm führt vor, wie sich die Kfz-Ummeldung ganz ohne den Gang zur Behörde abwickeln ließe: Zuerst steuert er ein Online-Portal der Kraftfahrzeug-Zulassungsbehörde an und identifiziert sich mithilfe seines elektronischen Personalausweises, den er in ein Kartenlesegerät am Computer schiebt. Im nächsten Schritt sieht er auf dem Bildschirm, welche seiner persönlichen Daten an die Behörde übermittelt werden sollen, und ein "Datenschutzdialog" weist ihn auf die Nutzung der Informationen und den Kontakt zum zuständigen Datenschutzbeauftragten hin. Dann machen sich seine Angaben via Internet auf den Weg zur Verwaltung.

Um das Auto zu identifizieren, schiebt Fromm als Nächstes seine elektronische Kfz-Karte in das Lesegerät am Computer, und auch die Verwaltungsgebühr kann er per Bankeinzug oder mit einer elektronischen Geldkarte bequem online bezahlen. Zuletzt kommt die Wahl des Wunschkennzeichens, und fertig ist die ganze Angelegenheit. Die Zulassungsbehörde schreibt die neuen Daten am Ende der Prozedur via Internet auf die elektronische Fahrzeugkarte. Besonders schick: Das neue Kennzeichen erscheint sofort in einem kleinen Display auf der Karte. Die realen Kennzeichen für die Stoßstange könnten per Post an den Antragsteller geschickt werden. Der ganze Verwaltungsakt hat nur wenige Minuten gedauert und ließ sich komplett via Internet abwickeln, ohne Wartezeiten. "Die Kfz-Ummeldung ist im Autoland Deutschland ein Riesenthema", erklärt Fromm. "Darum haben wir es als ein besonders anschauliches Beispiel für die Möglichkeiten des E-Governments herausgegriffen."

Wie viel von den Vorschlägen der Fraunhofer-Forscher tatsächlich umgesetzt wird, muss die Politik entscheiden. Die Chancen dafür, dass solche Ideen bald Eingang in die Praxis finden, stehen allerdings nicht schlecht, zumindest theoretisch. Denn Bund, Länder und Kommunen haben sich das Thema "digitale Verwaltung" seit Jahren auf die Fahnen geschrieben – mit gutem Grund: E-Government – Regieren und Verwalten mit Unterstützung moderner IT – verspricht allen Beteiligten Vorteile: Der Staat spart Geld, weil die Behörden effizienter arbeiten, und Bürger und Unternehmen werden entlastet, weil Wartezeiten entfallen und Anträge schneller bearbeitet werden. Ein Fortschritt, bei dem Unternehmensberater gern von einer "Win-Win-Situation" sprechen.

Zum E-Government gehört dabei mehr als eine schicke Behörden-Website mit ein paar Telefonnummern und E-Mail-Adressen. Experten unterscheiden vier Stufen der elektronischen Dienstleistung:

* Information: Die Verwaltung schickt Informationen zum Bürger.

* Kommunikation: Der Informationsfluss verläuft interaktiv in beide Richtungen.

* Transaktion: Am Ende der Kommunikation steht ein verbindlicher Verwaltungsakt.

* Transformation: Online-Beteiligung der Bürger, etwa bei der Stadtentwicklungsplanung.

Behörden-Websites und die Kontaktaufnahme mit der Verwaltung per E-Mail sind schon seit Jahren Realität. Derzeit arbeiten Bund, Länder und Kommunen an den Stufen "Transaktion" und "Transformation". Dabei macht auch die EU Druck: Ihre Dienstleistungsrichtlinie verpflichtet die deutschen Behörden, ab 2010 verbindliche elektronische Kommunikation anzubieten.

Wer grundsätzlich nicht bereit oder fähig ist, per Computer und Internet mit der Verwaltung zu kommunizieren, braucht dennoch keine Angst vor E-Government zu haben: Auch in Zukunft werden die Behörden noch über die klassischen Kanäle erreichbar sein. Und manche Dienste sind ohnehin in der Offline-Welt besser aufgehoben: Es macht beispielsweise wenig Sinn, die Sozialhilfe komplett online zu beantragen, denn dann kann sich das Amt keinen Eindruck mehr vom Einzelfall verschaffen und die Plausibilität des Antrages überprüfen.

Gleichwohl scheint die Nachfrage nach E-Government-Angeboten auf allen Stufen vorhanden zu sein. Beispiel Transaktion: Nach einer Studie von TNS Emnid würden vor allem jüngere Bundesbürger ihre Behördengänge lieber online abwickeln. In der Altersgruppe der 14- bis 29-Jährigen sind es 61 Prozent, bei den 30- bis 39-Jährigen 56 Prozent, und selbst von den 50- bis 59-Jährigen sagen 48 Prozent "Ja" zum Amt im Internet.

Auch wenn die Bürger heute noch meist persönlich zum Amt gehen, gibt es zumindest schon ein paar E-Government-Dienste, die von vielen Menschen und Unternehmen genutzt werden. Das erfolgreichste Angebot in Deutschland ist die elektronische Steuererklärung (Elster): Mehr als acht Millionen Mal meldeten die Bürger im letzten Jahr ihre Einkommensteuerdaten per Internet an den Fiskus, hinzu kamen fast 41 Millionen Umsatzsteuer-Voranmeldungen. Auch auf kommunaler Ebene sind eine Reihe von Diensten unbürokratisch verfügbar: In vielen Gemeinden ist es etwa möglich, per E-Mail eine Geburtsurkunde zu beantragen, die daraufhin per Post zugeschickt wird.

"Die Beispiele zeigen, dass die Verwaltungen bei ihren Online-Aktivitäten bereits heute extrem pragmatisch arbeiten", sagt Georg Schäfer, Ministerialrat im Innenministerium von Baden-Württemberg. Er sieht hier Parallelen zu den Online-Aktivitäten der Privatwirtschaft: Auch beim Online-Handel werde die Unterschrift durch die Zahlung ersetzt – der Kunde brauche zum Bestellen eines Buches über die Kreditkarten-Kennung hinaus keine elektronische Identität und auch keine elektronische Signatur.

So viel Gottvertrauen ist bei den Behörden aber nur möglich, weil die Zusendung einer Geburtsurkunde ein vergleichsweise unkritischer Verwaltungsakt ist und die Steuerpflichtigen trotz Elster ihre Steuererklärung noch immer unterschrieben in Papierform abgeben müssen. Bei wirklich rechtsverbindlichen Online-Transaktionen führt jedoch kein Weg an einer digitalen Identität und der elektronischen Signatur vorbei. Auch für Unternehmen bringt das E-Government bereits heute spürbare Erleichterungen: Sie haben es regelmäßig mit einer Vielzahl von Verwaltungen zu tun – von den Industrie- und Handelskammern über die Statistikämter bis hin zu den Regierungspräsidien. Hier findet bereits ein Großteil des Datenaustauschs elektronisch statt. So können die Unternehmen seit einiger Zeit ihre Angaben für die Außenwirtschaftsstatistik automatisch aus ihrer Unternehmenssoftware generieren und über eine Schnittstelle an das Statistische Bundesamt senden ("eStatistik.CORE"). Früher wurden diese Informationen noch auf Papier übermittelt, was mit viel Aufwand verbunden war.

"Der Bund legt den Schwerpunkt seiner Bemühungen auf bessere Dienstleistungen gegenüber Unternehmen, die ja wesentlich öfter mit Bundesbehörden zu tun haben als die Bürger", kommentiert Martin Schallbruch, IT-Direktor im Bundesinnenministerium, die Strategie der Regierung. Der Bund sei aber auch dafür verantwortlich, die Rahmenbedingungen für das E-Government zu schaffen. "So müssen Gesetze geändert werden, um die Kommunen in die Lage zu versetzen, den Bürgern elektronische Dienstleistungen anzubieten." Für neue Online-Dienste rund um das Auto sei es beispielsweise nötig, das Straßenverkehrsgesetz zu ändern und dort eine "Experimentierklausel" aufzunehmen.

Auch sonst ist der Bund beim E-Government aktiv: So startete er im Jahr 2000 sein Projekt "BundOnline", an dessen Ende 440 Dienstleistungen im Internet verfügbar waren – 238 auf der Stufe "Information" und 119 auf der Stufe "Transaktion", zum Beispiel die Förderung von Solarkollektoranlagen. Eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ergab, dass die Bundesverwaltung für ihre neuen Online-Dienstleistungen rund 650 Millionen Euro ausgegeben hatte. Dem steht nach den Berechnungen ein durchschnittliches Einsparpotenzial von 250 bis 350 Millionen Euro pro Jahr gegenüber, etwa durch Personalabbau.

Genauere Zahlen dazu sind öffentlich kaum zugänglich. "Die Wirtschaftlichkeit von E-Government-Projekten wird nur selten offen mit dem gesamten Potenzial ausgewiesen, weil Einsparungen in diesem Bereich im Wesentlichen über Personalabbau erzielt werden. Das aber wollen Verwaltungen häufig nicht", erläutert Jon Abele, Partner und E-Government-Experte bei BearingPoint. Die Unternehmensberatung unterstützt die staatlichen E-Government-Projekte. "Wer also ein E-Government-Projekt kaputtmachen will, muss nur eine Wirtschaftlichkeitsberechnung anstellen, in der viele Stellenstreichungen enthalten sind – dann ist ihm der Widerstand der Verwaltung sicher."

BundOnline endete 2005 und wurde von "E-Government 2.0" abgelöst. Zu den Pilotprojekten dieser Initiative gehören eine bessere elektronische Kommunikation mit der Deutschen Rentenversicherung und ein Online-System zur Kfz-Zulassung. Sie endet Ende 2009. Nach dem Regierungswechsel wird es eine weitere Initiative des Bundes geben. Im Koalitionsvertrag heißt es dazu: "Wir werden E-Government weiter fördern und dazu, wo und so weit notwendig, rechtliche Regelungen anpassen (E-Government-Gesetz). Besonderes Augenmerk werden wir dabei auf die Schaffung der Voraussetzungen für sichere Kommunikation zwischen Bürgerinnen und Bürgen sowie Unternehmen mit der Verwaltung legen." Parallel zum Bund arbeiten auch die Länder und die Kommunen an eigenen Vorhaben. Hier machen sich die Besonderheiten des deutschen Föderalismus bemerkbar. "In Deutschland gibt es nicht nur die unterschiedlichen Verwaltungsebenen – Bund, Länder, Kommunen –, sondern auf den jeweiligen Ebenen auch noch die Hoheit der einzelnen Ressorts", so Abele. "Diese Voraussetzungen führen zu einer Silobildung: Jeder hat seine eigenen Prozesse, Systeme, Daten." Darum seien Reformen extrem schwierig.

Immerhin streben alle Beteiligten nach mehr Koordination und gemeinsamen Standards. 2006 beschlossen die Kanzlerin und die Ministerpräsidenten das Projekt "Deutschland-Online". Dort sind Bund, Länder und Kommunen gemeinsam vertreten und arbeiten an Maßnahmen, an denen sich alle Verwaltungsebenen beteiligen müssen. Zu den sechs konkreten Projekten gehört auch die Kfz-Anmeldung via Internet. Experte Abele dämpft aber die Hoffnung auf schnelle Erfolge: "Bei der Kfz-Anmeldung reden die Verkehrspolitiker, die Innenpolitiker und die Vertreter des E-Governments mit – und zwar auf allen drei Verwaltungsebenen. Das macht solche Projekte unglaublich komplex." Im Zuge der Föderalismusreform II wurde das Grundgesetz um den Artikel 91c ergänzt, der die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei ihren IT-Systemen regelt. Außerdem schlossen Bund und Länder den "IT-Staatsvertrag", der Deutschland-Online ablösen wird. Die Zusammenarbeit bei Deutschland-Online ist freiwillig und kooperativ – alle Entscheidungen müssen einstimmig getroffen werden. Der Staatsvertrag werde diese Strukturen ändern, sagt Schallbruch. "Er wird voraussichtlich Anfang April 2010 in Kraft treten." Dann soll sich ein "IT-Planungsrat" um die Koordination in Sachen E-Government kümmern, in dem die Chief Information Officers (CIOs) von Bund und Ländern sitzen. "Durch den neuen Staatsvertrag reicht in Zukunft eine qualifizierte Mehrheit von elf Bundesländern plus dem Bund für Entscheidungen im Bereich der IT-Interoperabilität und der Sicherheitsstandards", so Pablo Mentzinis, Bereichsleiter Public Sector beim IT-Branchenverband Bitkom. "Das ist ein Meilenstein auf dem Weg zum E-Government in Deutschland."

Besonders wichtig für künftige Angebote im Bereich E-Government ist die Möglichkeit, sich gegenüber einer Behörde auch online zu identifizieren. Dabei soll der elektronische Personalausweis einen Sprung nach vorn bringen. Das neue Dokument wird ab November 2010 eingeführt und reicht in der Standardausführung völlig aus, um die Identität online nach-zuweisen – die Karte wird dazu einfach in ein Lesegerät am Computer eingesteckt. Die optionale – und kostenpflichtige – elektronische Signatur wird nur dann benötigt, wenn Dokumente über Jahrzehnte elektronisch unterschrieben archiviert werden müssen, wie es zum Beispiel bei steuerlich relevanten elektronischen Belegen der Fall ist. Die Signatur ersetzt dann die heute noch erforderliche eigenhändige Unterschrift.

Ein weiteres Großprojekt ist die einheitliche Behördenrufnummer 115, die im Frühjahr 2009 in einigen Regionen probeweise freigeschaltet wurde. Die "Bürgerhotline" soll in der Mehrzahl der Fälle sofort helfen – mit dem richtigen Ansprechpartner oder Informationen über das Anliegen des Anrufers. Das Projekt "De-Mail" nahm im Oktober in Friedrichshafen seinen Probebetrieb auf: Unter dem Slogan "So einfach wie E-Mail, so sicher wie Papierpost" verspricht der neue Service den rechtsgültigen Austausch von Dokumenten zwischen Bürgern, Verwaltung und Behörden (siehe Artikel S. 70).

Auch die Vorgabe der EU-Dienstleistungsrichtlinie, dass die Verwaltungen für ausländische Anbieter von Dienstleistungen einen einheitlichen Ansprechpartner für alle anfallenden Fragen anbieten müssen, hält die Verwaltungen derzeit auf Trab. Wenn ein Gastronom aus Paris ein Lokal in Berlin eröffnen will, hilft ihm ab dem kommenden Jahr ein Mitarbeiter in der Senatsverwaltung für Wirtschaft dabei, alle nötigen Genehmigungen zu bekommen – und zwar auch auf elektronischem Weg. Das klingt einfach, setzt aber einen großen Umbau der Prozesse in den Berliner Behörden voraus: Sie müssen nicht nur ein sicheres Online-Portal aufbauen, sondern auch elektronische Prozesse zwischen verschiedenen Behörden etablieren, zum Beispiel zwischen dem einheitlichen Ansprechpartner und den Bezirksämtern, die für Gewerbeanmeldungen zuständig sind. Eigentlich muss das Angebot nur ausländischen Antragstellern zur Verfügung gestellt werden, aber die Ministerpräsidenten haben sich darauf geeinigt, es auch Inländern anzubieten. "Wir wollen möglichst niemanden wegschicken", so Hartmut Riemke, der das Projekt einheitlicher Ansprechpartner in Berlin leitet.

Im internationalen Vergleich kann sich Deutschland mit seinen E-Government-Angeboten durchaus sehen lassen. Frankreich hat das Thema erst mit einigen Jahren Verspätung entdeckt – obwohl die Voraussetzungen dort wegen des zentralistischen Staatswesens eigentlich besser sind. Und die USA setzen wiederum andere Schwerpunkte: Ihnen kommt es vor allem auf die Transparenz des Regierungshandelns an. So können die Bürger beispielsweise im Internet nachlesen, wie die vielen Dollars aus den Konjunkturprogrammen verwendet werden.

Besonders weit sind die kleinen Staaten in Europa – neben Estland gehört Österreich zu den Musterknaben beim E-Government. "Österreich hat zwar auch ein föderales Staatswesen, dort wird aber etwas informeller damit umgegangen", hat Unternehmensberater Jon Abele beobachtet. "Mit der Plattform ,Digitales Österreich' hat es unser Nachbarland geschafft, ein gemeinsames Portal für alle drei Verwaltungsebenen – Bund, Länder und Kommunen – online zu stellen."

Zudem habe die österreichische Verwaltung frühzeitig Systeme für das Content-Management eingeführt, sodass ihre Prozesse weitgehend medienbruchfrei seien – in deutschen Ämtern ist es bis heute keine Seltenheit, dass Anträge in Papierform von Behörde zu Behörde getragen und die Daten bei jedem Bearbeitungsschritt neu in den Computer eingetippt werden. Das hat Folgen: Nach Analysen der europäischen Statistikbehörde Euro-stat haben 2008 immerhin 36 Prozent der Bürger in Österreich das Internet zur Kommunikation mit öffentlichen Stellen genutzt. In Deutschland waren es 31 Prozent. Noch deutlicher ist der Unterschied bei den Unternehmen: 71 Prozent der österreichischen Firmen kommunizierten letztes Jahr über das Internet mit den Ämtern, in Deutschland lag der Anteil bei nur 47 Prozent.

Kein Zweifel: Dieser Anteil wird auch in Deutschland steigen, denn die Verwaltungen werden Bürgern und Unternehmen im Netz entgegenkommen. Sie haben gar keine andere Wahl: Seit Jahren baut etwa die Bundesverwaltung pro Jahr im Schnitt ein Prozent ihrer Stellen ab – das sind 30000 seit 1998. "Das wiedervereinigte Deutschland wird heute mit weniger Personal verwaltet als die damalige Bundesrepublik", sagt Abele. "Trotzdem kann die Bundesverwaltung ihre Aufgaben nach wie vor erfüllen. Das funktioniert nur, weil die IT besser geworden ist."

Rückschläge werden bei diesem Prozess aber nicht ausbleiben – die elektronische Gesundheitskarte ist ein abschreckendes Beispiel. Seit Jahren stockt das Mammut-Projekt und stößt auf Widerstände bei Ärzten und Patienten, die sich um die Sicherheit ihrer sensiblen Daten sorgen. Experten befürchten zudem, dass die Ausgaben für das System die anfangs veranschlagten 1,7 Milliarden Euro weit übersteigen werden, und ob die Gesundheitskarte tatsächlich Verwaltungskosten einsparen hilft, ist strittig. Zuletzt einigten sich CDU/CSU und FDP im Koalitionsvertrag darauf, das milliardenschwere Projekt vorerst auf Eis zu legen, um "die bisherigen Erfahrungen in den Testregionen" zu bewerten.

Und auch in kleinerem Rahmen können Probleme auftauchen: Die Stadt Würzburg wollte ihre Verwaltungskosten senken und startete im Mai 2007 gemeinsam mit dem IT-Dienstleister Arvato das Projekt "Würzburg integriert!". Zweieinhalb Jahre nach dem Start ist die Umsetzung jedoch ins Stocken geraten: "Arvato hat zwar die versprochenen Leistungen erbracht, die Juristen der Stadt haben das ungeliebte Projekt aber mit Vehemenz blockiert", ärgert sich Rainer Thome von der Universität Würzburg. Der Professor für Wirtschaftsinformatik hat die Stadt bis vor einem Jahr bei ihren E-Government-Plänen beraten. Andere Beobachter glauben, dass sich auch Arvato bei dem komplexen Projekt verhoben hat. Aus offizieller Sicht der Stadt läuft indes alles nach Plan. Fazit: Keiner will's gewesen sein.

"Nach Einführung eines elektronischen Personalausweises und einer digitalen Signatur hätte die Verwaltung der Stadt Würzburg einige ihrer Dienstleistungen tatsächlich komplett im Internet anbieten können", sagt Thome. Daraus werde nun erst einmal nichts. Leidtragende sind nicht nur die Bürger in Würzburg – wäre das Projekt erfolgreich verlaufen, hätte Arvato die Ergebnisse auch anderen Städten anbieten können. (bsc)