Frequenzvergabe: Mobilfunker gegen gesetzliche "Vorfestlegung" auf Auktion

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Nach der Versteigerung ist vor der Versteigerung: Wenn es um die Vergabe von Mobilfunkfrequenzen geht, setzt die deutsche Regulierungsbehörde in aller Regel auf eine Auktion – das ist eine der Optionen, die auch das Telekommunikationsgesetz (TKG) bevorzugt. Nach der 5G-Auktion 2019 steht in den kommenden Jahren die Neuvergabe des Spektrums an, das 2010 versteigert worden war und dessen Nutzungsrechte 2025 auslaufen. Man kann spekulieren: Die Bundesnetzagentur dürfte wieder den Hammer schwingen.

Doch laut einem rechtlichen Gutachten ist die im TKG festgeschriebene und auch in der laufenden Novellierung des Telekommunikationsgesetzes vorgesehene Bevorzugung von Auktionen als Vergabeverfahren für knappe Frequenzen nicht mit EU-Recht zu vereinbaren. Zu diesem Schluss kommt Professor Christian König vom Zentrum für Europäische Integrationsforschung (ZEI) der Uni Bonn, der das Gutachten für den Netzbetreiber Telefónica Deutschland erstellt hat.

Spektrum ist eine knappe Ressource

Die "Vorprägung" zugunsten einer Versteigerung enge den Ermessensspielraum der Bundesnetzagentur ein und sei damit nicht unionsrechtskonform, bilanziert König. Zudem schränke der Entwurf der Bundesregierung für die TKG-Novelle die Verlängerbarkeit von Frequenznutzungsrechten unzulässig ein, schreibt König. Der EU-Rechtsexperte empfiehlt, das TKG in diesen Punkten anzupassen, um etwaige Vertragsverletzungsverfahren zu vermeiden.

Hinsichtlich der Frequenzvergabe sieht das deutsche Telekommunikationsrecht vor, dass die Bundesnetzagentur für knappes Spektrum wie etwa Mobilfunkfrequenzen ein Vergabeverfahren durchführt – und zwar entweder als Ausschreibung oder als Versteigerung. "Grundsätzlich" sei das Versteigerungsverfahren zu wählen, wenn nicht andere wichtige Gründe dagegen sprechen, heißt es im Gesetz.

"Aus der Sicht der Bundesregierung ist bei bestehender Frequenzknappheit das Versteigerungsverfahren grundsätzlich das geeignete Verfahren zur Bestimmung eines Zuteilungsnehmers", erklärt dazu ein Sprecher des Bundesministeriums für Verkehr und Infrastruktur (BMVI), das für diesen Teil der TKG-Novelle zuständig ist. "Dies schließt nicht aus, dass die Vergabebehörde ausnahmsweise ein anderes Auswahlverfahren durchführt."

Alles kommt unter den Hammer

Dieser Vorgabe folgend hat die Bundesnetzagentur seit dem Jahr 2000 neue und frei werdende Mobilfunkfrequenzen versteigert. Besonders spektakulär verlief die erste Auktion, bei der die UMTS-Frequenzen im 2,1-GHz-Band unter den Hammer kamen. Umgerechnet rund 50 Milliarden Euro legten Netzbetreiber und solche, die es werden wollen, für das Zukunftsversprechen des mobilen Internets auf den Tisch.

Eine solche Goldgräberstimmung herrschte zwar nie wieder, trotzdem hat die Branche in den vergangenen zwanzig Jahren rund 66 Milliarden Euro bei Frequenzversteigerungen ausgegeben; zuletzt waren es gut 6,5 Milliarden Euro bei der 5G-Auktion im Sommer 2019. Das ist Geld, das dann an anderer Steller fehlt, sagen die Netzbetreiber: "Die bisherigen Frequenzauktionen in Deutschland haben die Mobilfunknetzbetreiber Milliarden gekostet", sagt ein Vodafone-Sprecher. "Milliarden, die beim dringend benötigten Netzausbau insbesondere im ländlichen Raum fehlen."

Handlungsspielraum nicht beschneiden

Die Festlegung per Gesetz schränke den Ermessensspielraum der Regulierungsbehörde unnötig ein, meint Valentina Daiber, die im Vorstand von Telefónica Deutschland für Recht und Corporate Affairs zuständig ist: "Nur wenn es keine gesetzliche Vorfestlegung für die Auktion gibt, stehen der Bundesnetzagentur alle Handlungsoptionen wirklich gleichberechtigt für eine umsichtige Frequenzregulierung zur Verfügung."

Das Gutachten stützt diese Ansicht. "Es ist aus meiner Sicht vor allem wichtig, dass der Entscheidungsspielraum der Bundesnetzagentur nicht durch den Gesetzgeber eingeschränkt wird", erklärt König. "Die Behörde muss auf Basis der Wettbewerbssituation und der technischen und wirtschaftlichen Gegebenheiten des Marktes das jeweils beste Verfahren bestimmen können, um die Regulierungsziele des TKG zu bedienen."