Das war wohl nichts
Wer Emissionsbegrenzungen mit einem Markt verbindet, ermöglicht effizienteren Klimaschutz. Sagt die Theorie. Die ersten Erfahrungen lassen zweifeln.
- Marcel Hänggi
Anfang 2005 trat das aufwendigste gesetzliche Umweltregelwerk in Kraft, das es je gab: der EU-Emissionshandel. Die Zwischenbilanz ist eindeutig: Seine erste Phase ist gescheitert. Für die einen ist es der Fehlstart einer guten Idee – zu ihnen gehören neben den beteiligten Regierungen Anhänger marktliberaler Ideen wie das britische Wirtschaftsmagazin Economist oder Umweltorganisationen wie der WWF. Für andere, etwa die Durban Group for Climate Justice, ist die Idee an sich untauglich – womit nicht nur der EU-Emissionshandel infrage gestellt ist, sondern auch das Kioto-Abkommen, bei dem der Emissionshandel ebenfalls ein zentrales Element darstellt.
Der funktioniert so: Die Teilnehmer brauchen Bewilligungen, um Kohlendioxid (CO2) oder andere Treibhausgase in die Atmosphäre zu entlassen. Teilnehmer sind im Falle der EU 13.000 Betriebe aus den fünf CO2-intensivsten Branchen. Im Falle des Kioto-Protokolls sind es 38 Industriestaaten, die das Protokoll ratifiziert und sich verpflichtet haben, ihre Treibhausgasemissionen zu reduzieren. Entwicklungs- und Schwellenländer, die das Protokoll ebenfalls unterzeichnet haben, haben keine Reduktionsverpflichtung und deshalb auch keine handelbaren Bewilligungen. Ausgegeben werden die Emissionsrechte – eine neue Form von Eigentumsrecht – von den zuständigen Behörden, den Regierungen der EU-Mitglieder respektive der Uno-Klimabehörde UNFCCC.
Wer mit den ihm zugeteilten Emissionsrechten nicht auskommt, muss zusätzliche Rechte von anderen Marktteilnehmern kaufen – Verschmutzen bekommt einen Preis. Wer sparsamer ist, als er sein müsste, kann seine Rechte verkaufen und wird somit für seine Sparsamkeit belohnt. Über die Menge der ausgeteilten Rechte lässt sich die Höhe der Emissionen festlegen. So weit die Theorie.
Die erste Phase des EU-Handels dauert noch bis Ende 2007, aber gescheitert ist sie bereits Ende April 2006: Innerhalb einer Woche sackte der Preis für das Recht, eine Tonne CO2 auszustoßen, von 27 auf 11 Euro ab. Es war offensichtlich geworden, dass die EU-Regierungen mehr Rechte ausgegeben hatten, als die Industrie benötigte. Der Preis sank noch weiter und dümpelt heute unter 1 Euro. Dumm gelaufen, machen wir’s das nächste Mal besser, sagen die einen. Ein Fehler im System, sagen die anderen.
Denn tatsächlich ist Emissionshandel nicht per se Klimaschutz: Was im Deutschen Emissionshandel genannt wird, heisst auf Englisch präziser „Cap and Trade“. Das macht deutlich, dass es sich um ein System aus zwei Elementen handelt: Klimawirksam ist das Element Cap, also die Reduktion der auszugebenden Rechte, das Trade-Element ist hingegen nicht klimarelevant.
Der CO2-Ausstoß wird durch die bestehenden Handelssysteme nicht verteuert. Das wäre der Fall, wenn die Emissionsrechte bei der Erstausgabe verkauft worden wären. Sowohl die EU als auch das Kioto-Protokoll verschenkten sie aber. Was die einen zum Zukauf von Rechten aufwenden, verdienen andere – wobei nicht unbedingt die klimafreundlichen Betriebe profitieren, sondern die, die am geschicktesten mit den Kursschwankungen umzugehen wissen. Die britische Elektrizitätsbranche soll mit dem Emissionshandel allein im Jahr 2005 1,5 Milliarden Euro verdient haben.
Das Handelssystem ist für die beteiligte Volkswirtschaft kein Anreiz, möglichst wenig CO2 auszustoßen, sondern genau so viel wie vorgegeben. Das kann insofern ein Vorteil sein, als sich damit Ziele – theoretisch – sehr genau erreichen lassen. Würden aber in einem Bereich unerwartete Fortschritte erzielt, so werden diese zunichte gemacht, indem der Fortschritt des einen den anderen berechtigt, umso mehr CO2 auszustoßen.
Würde man auf Grenzwerte setzen - also «Cap» ohne «Trade» -, wäre die Botschaft: stoßt höchstens so viel aus; beim Handelssystem lautet sie: stoßt genau so viel aus. Weshalb also «Trade»?
Ein Grund war, im Falle der EU, Pragmatismus, wie Frank Krysiak, Professor für Umweltökonomie an der Universität Basel, erklärt: Eine CO2-Abgabe würde in der EU als Steuer betrachtet, deren Einführung nicht in der Kompetenz der Kommission liegt. Einen anderen Grund für das Trade-Element nennt Patrick Hofstetter, Klimaexperte des WWF Schweiz: «Weil die Industrie und die Kioto-Vertragsstaaten es wünschen. Nur mit diesem Zugeständnis können wir sie ins Boot holen.»
Der Handel soll den Klimaschutz ökonomisch möglichst effizient machen, indem er dafür sorgt, dass zuerst dort etwas unternommen wird, wo es am wenigsten kostet: Angenommen, Firma A müsste 100 Euro aufwenden, um eine Tonne CO2 einzusparen, Firma B aber nur 50. Firma A kann sich die Investitionen sparen, wenn sie der Firma B ein Emissionsrecht für beispielsweise 75 Euro abkauft. Firma B muss dann eine Tonne zusätzlich einsparen, was sie 50 Euro kostet. Ergebnis: A hat 25 Euro gespart, B 25 Euro verdient.
Für das Klima ist das - theoretisch - irrelevant, weil es egal ist, wo auf der Welt die Treibhausgase in die Atmosphäre gelangen. Kritiker sehen aber genau hier das Problem: Die billigsten Lösungen seien selten nachhaltig. Indem nur dort gespart werde, wo es wenig koste, würden auf fossile Energieträger ausgerichtete Strukturen länger am Leben erhalten.
