EU-Regulierer sichern die Netzneutralität stärker ab

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Das Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (Gerek) hat am Dienstag in Brüssel eine heftig umkämpfte "Orientierungshilfe" für die Netzneutralität herausgegeben. "Ziel der Leitlinien ist die einheitliche Anwendung der EU-Verordnung, um den Zugang zu einem offenen und freien Internet zu gewährleisten", erklärte Wilhelm Eschweiler, Vorsitzender des auch als Berec (Body of European Regulators for Electronic Communications) bekannten Gremiums und Vizepräsident der Bundesnetzagentur. Letztere ist dafür zuständig, dass die Regeln in Deutschland eingehalten werden.

Mit den Leitlinien geht ein jahrelanger Kampf um die Netzneutralität in der EU zumindest auf politischer Ebene vorerst zu Ende. Die Auslegung der Vorgaben wird zwar voraussichtlich die Gerichte beschäftigen, doch der rechtliche Rahmen für das offene Internet ist nun abgesteckt.

Halbgarer Kompromiss als Grundlage

Gesetzliche Grundlage für die Netzneutralität in Europa ist die EU-Verordnung für einen elektronischen Binnenmarkt, die das EU-Parlament im Herbst 2015 verabschiedet hat. Nach langem Streit mit den Vertretern der Mitgliedsstaaten im EU-Rat und unter hohem Lobbydruck von allen Seiten konnten sich die Abgeordneten nur auf einen halbgaren Kompromiss einigen, der an Kernpunkten vage blieb und große Hintertüren für ein Zwei-Klassen-Netz mit kostenpflichtigen Mautstellen offenhielt.

In der Verordnung ist zwar das "Best Effort"-Prinzip festgeschrieben, das als Kernelement der Netzneutralität und als Grundvoraussetzung für ein offenes und diskriminierungsfreies Internet gilt. Demnach sollen Provider "nach besten Kräften" alle Datenpakete unabhängig von Inhalt, Anwendung, Herkunft und Ziel gleich behandeln und schnellstmöglich durch ihre Leitungen transportieren.

Parlamentarier wollten es allen recht machen

Das Wort "Netzneutralität" taucht im Gesetzestext aber gar nicht mehr auf. Zudem wollten es die Volksvertreter an drei entscheidenden Stellen offenbar allen recht machen. Provider dürfen laut der Verordnung etwa die ominösen Spezialdienste jenseits des klassischen Internets gegen Zusatzentgelt anbieten. Derlei praktisch bislang noch keine Rolle spielenden Angebote können aber nur offeriert werden, wenn sie erforderlich sind, um ein spezielles Qualitätsniveau zu gewährleisten. Dafür muss ausreichend Netzkapazität bereitstehen, um auch gängige Dienste zum Endkunden bringen zu können. Das letzte Wort über die Zulässigkeit haben die nationalen Regulierungsbehörden.

Die Parlamentariern gestatteten den Zugangsanbietern auch ein "angemessenes Verkehrsmanagement". Sie dürfen Datenpakete ausbremsen oder ausfiltern, etwa um ihr Netz integer und sicher zu halten oder eine drohende Überlastung zu vermeiden. Über die Details sollen wiederum die Regulierer entscheiden. Dies gilt auch für die nicht generell untersagte Praxis des Zero Rating. Dabei rechnen Mobilfunkbetreiber bestimmte Transfers etwa beim Streaming nicht auf das Datenvolumen an, das in einen Tarif eingeschlossen ist, und bevorzugen so eigene Angebote oder die von Partnern.

Viel Arbeit für die Gerek übrig

Auf das Gerek kam angesichts der vielen vom Gesetzgeber offen gelassenen Punkte noch einige Arbeit zu. Im Juni veröffentlichte die Runde einen ersten Entwurf für die eigenen Richtlinien, mit denen die Verordnung nun ausgelegt werden soll. Zugleich leitete sie eine öffentliche Konsultation ein. Internet-Vordenker wie Tim Berners-Lee und die Kampagne Save the Internet mobilisierten über 500.000 Nutzer, um die Netzneutralität dingfest zu machen. Mobilfunker drohten andererseits mit einem Investitionsstopp in 5G-Netze, falls die Auflagen zu stark ausfallen sollten.

Die fertige, nur noch maßvoll überarbeitete Orientierungshilfe des Zusammenschlusses der Regulierer unterstreicht nun im Unterschied zu der grundlegenden Verordnung bereits im Titel, dass es um die Umsetzung der "europäischen Regeln zur Netzneutralität" geht. Die Gerek-Mitglieder haben sich dann die einzelnen Artikel des Gesetzes und die zugehörigen Begründungen der Abgeordneten vorgenommen und erläutern Schritt für Schritt, was diese bedeuten und wie sie interpretiert werden sollen.

Es herrscht Vertragsfreiheit

Endnutzer, zu denen die Regulierer auch Inhalteanbieter wie Webseiten-Betreiber, Blogger oder YouTuber zählen, haben laut dem Papier das Recht, legale Informationen und Content abzurufen und zu vertreiben beziehungsweise zu nutzen und Dritten zur Verfügung zu stellen. Dafür dürfen sie Endgeräte wie Router ihrer eigenen Wahl verwenden. Das Mobiltelefon per "Tethering" als Modem für andere Geräte zu benutzen, dürfe also höchstwahrscheinlich von Providern nicht untersagt werden, führt das Gremium aus.

Generell besteht Vertragsfreiheit. Zugangsanbieter und Kunden können also Details über Preis, Datenvolumen oder Geschwindigkeit selbst vereinbaren, solange die Grundrechte der Nutzer gewahrt bleiben. Diese haben die Regulierer in einem eigenen Punkt noch einmal dargelegt. Beachtet werden müssen demnach vor allem Prinzipien wie Verbraucher- und Datenschutz, Meinungs- und Informationsfreiheit, Nichtdiskriminierung sowie die Freiheit der Geschäftsausübung.

Skepsis bei Zero-Rating

Erläuterungen finden sich zu zulässigen Minimal- und Maximalgeschwindigkeiten im Festnetz und im mobilen Internet. Nationale Regulierungsbehörden können demnach Anforderungen festsetzen, sodass etwa die normalerweise verfügbare Geschwindigkeit zumindest in 90 Prozent der Spitzenbelastungszeiten oder in 95 Prozent der Zeit über den ganzen Tag verteilt erreicht werden müsste. Möglich sein sollte es auch, beworbene Zahlen als Messlatte für die reale Höchstgeschwindigkeit heranzuziehen.

Nicht schon per Vertrag dürfen die Nutzer daran gehindert werden, spezifische Inhalte oder Anwendungen und Dienste wie Internet-Telefonie per VoIP in Anspruch zu nehmen. Skeptisch beäugen die Aufpasser zudem Zero Rating. Wenn damit nur einzelne Applikationen begünstigt würden, verstößt dies gegen die Nutzerrechte, halten sie fest. Anders sei es, wenn eine ganze Anwendungskategorie wie sämtliches Videostreaming nicht angerechnet werde.

Weniger Spielraum für Preisdiskriminierung

Auch dann könne es aber zu Wettbewerbsverzerrungen können, sodass der Grundgehalt der Rechte oder die Auswahl der Kunden unangemessen beschränkt werden könnte, ist in dem Papier nachzulesen. Derlei gewerbliche oder technische Vertragsbedingungen müssten daher gründlich geprüft und dabei zahlreiche Faktoren und Ziele einbezogen werden. Letztlich bleibt den Netzbetreibern so kein großer Spielraum mehr für Preisdiskriminierungen einschließlich Zero Rating.

Als akzeptabel erachtet das Gremium geschäftliche Offerten, bei denen Endnutzer etwa während der Nacht oder an Wochenenden ein unbegrenztes Datenvolumen erhalten oder über die sie den Kundendienst kostenfrei erreichen können. Auch Bündelangebote werden prinzipiell gestattet. Ein Mobilfunkanbieter darf etwa ein kostenloses Abo für eine Musikstreaming-App über eine gewisse Zeit hinweg allen Neukunden überlassen, solange er den dabei verursachten Verkehr nicht bevorzugt durchs Netz leitet.

Verkehrsmanagement muss transparent bleiben

Allgemein dürfen Provider nur in festgelegten Ausnahmefällen einzelne Inhalte oder Anwendungen blockieren, verlangsamen, einschränken oder unterbrechen. Verkehrsmanagement muss – in den von der Verordnung für nötig erachteten Fällen wie der Netzwerkoptimierung für alle – transparent, unterschiedslos, angemessen und verhältnismäßig sein. Alternative Möglichkeiten, ein legitimes Ziel zu erreichen, sind auszuloten. Einzelne Datenpakete dürfen nicht durchleuchtet, die Maßnahmen nur "so lang wie nötig" durchgeführt werden.

Netzwerkmanagement wird als zulässig erachtet, wenn es etwa "objektiv nötig" ist, um eine gewisse Dienstqualität zu erreichen, Übertragungen abzusichern oder gesetzlichen Pflichten nachzukommen. Cyberangriffe wie Denial-of-Service-Attacken dürfen mit einschlägigen Mitteln abgewehrt werden. Auch wenn Staus auf der Datenautobahn drohen, können Zugangsanbieter den Verkehr quasi selbst zu regeln versuchen. Die Regulierer können dabei im Auge behalten, ob die Betreiber die Dimension ihres Netzwerks richtig angelegt haben.

Spezialdienste eng gefasst

Die denkbaren Spezialdienste, mit denen Provider Nutzer künftig zur Kasse bitten wollen, fassen die Regulierer prinzipiell recht eng. Dem Dokument nach müssen sie sich deutlich von gängigen Zugangsservice abheben und für gewisse Inhalte oder Anwendungen so optimiert sein, dass objektiv überprüfbare Anforderungen für eine gewisse Qualitätsstufe erreicht werden. Die nationalen Aufsichtsbehörden sollen prüfen, ob diese Ansprüche nur vorgegeben werden, um die Schranken fürs Verkehrsmanagement zu umgehen. Die Bandbreite für die übrigen Nutzer darf nicht geschmälert werden. An einem Punkt haben die Regulierer hier aber dem Druck der Provider nachgegeben: Spezialdienste können vom herkömmlichen Internet logisch getrennt sein, schreiben sie, während in einem früheren Entwurf von "müssen" die Rede war.

"Virtuelle Private Netzwerke" (VPN) klassifizieren die Kontrolleure nicht pauschal als Spezialdienste. Dafür ordnen sie aber Anwendungen wie IPTV mit "linearem Rundfunk", Sprachübertragungen via LTE in hoher Qualität oder Tele-Chirurgie in Echtzeit in diese Kategorie ein.

Nicht von den Bestimmungen betroffen ist laut den Regulierern der Internetzugang über Cafés, Restaurants oder Unternehmen mit internen Netzwerken. In Einzelfällen könne aber anders entschieden werden. Außen vor bleiben zudem Dienste, bei denen der Netzzugriff durch die Endgeräte begrenzt wird. Dazu zählen etwa intelligente Stromzähler oder E-Book-Lesegeräte.

Bürgerrechtler stimmen zu

Bürgerrechtsorganisationen begrüßten die Leitlinien. "Nach einem langen Kampf werden die Prinzipien, die das Internet zu einer offenen Plattform für gesellschaftlichen Austausch, Freiheit und Wohlstand gemacht haben, in der EU gefestigt", freute sich Thomas Lohninger von SaveTheInternet.eu. Europa setze damit globale Standards für die Verteidigung eines neutralen Netzes, das Wettbewerb fördert, Joe McNamee von der Initiative European Digital Rights (EDRi). Die Zivilgesellschaft müsse aber wachsam bleiben und genau beobachten, wie die Vorgaben umgesetzt werden.

Alexander Sander vom Verein Digitale Gesellschaft sprach von einem Erfolg für die Verbraucher, aber auch für Startups und nicht-kommerzielle Angebote im Netz. Bedauerlich sei etwa, dass ein klares Verbot von Zero Rating sich nicht habe durchsetzen lassen. Ferner drohten national unterschiedliche Auslegungen der Richtlinien, da jeweils die nationalen Regulierungsbehörden erst aktiv werden müssten.

[Update 31.08.2016 12:12]:

Abschnitt zu Spezialdiensten und der logischen Trennung vom herkömmlichen Internet präzisiert: (axk)