EuGH-Urteil: So wollen die EU-Staaten bei der Fluggastüberwachung tricksen

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Die tschechische Präsidentschaft des EU-Ministerrats sucht händeringend nach Wegen, wie die Mitgliedsstaaten die vielfältigen Restriktionen aus dem Grundsatzurteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) zum Rastern von Flugpassagierdaten umgehen können. Entsprechende Optionen zum kreativen Handhaben der Vorgaben der Luxemburger Richter hat die Ratsspitze in einem 14-seitigen, als vertraulich gekennzeichneten Diskussionspapier vom 9. September ausgebreitet, das die britische Bürgerrechtsorganisation Statewatch jetzt veröffentlicht hat.

Übel stößt den EU-Staaten demnach besonders die EuGH-Ansage auf, wonach anlassloses Übermitteln und Verarbeiten von Passagierdaten bei Flügen innerhalb der EU nur noch zulässig sein soll, wenn eine "reale und aktuelle oder vorhersehbare terroristische Bedrohung" in einem Land der Gemeinschaft besteht. Am einfachsten wäre es laut den Tschechen daher, "wenn alle oder die meisten der Mitgliedsstaaten" vor einem Gericht glaubhaft versichern könnten, dass sie sich mit einer solch weitgehenden Bedrohung konfrontiert sehen.

Die Ratspräsidentschaft fordert die Delegationen in diesem Sinne auf zu prüfen, "ob dies zumindest in ihrer Situation eine realistische Annahme ist". Sie begründet diese Option zum Ausrufen eines permanenten Notstands damit, dass es dem Anschein nach trotz der Einschränkungen aus dem Urteil "gewichtige operationelle Gründe" dafür gebe, die Richtlinie für die Speicherung der sogenannten Passenger Name Records (PNR) auf Flügen innerhalb der EU weiter anzuwenden.

Europol soll Mehrwert liefern

Daher sei auch Europol gebeten worden, eigene Aktivitäten im Zusammenhang mit Fluggastdatensätzen und einer potenziellen, EU-weiten Bedrohungsanalyse für den Flugverkehr vorzustellen, ist dem Brainstorming zu entnehmen. Eventuell könne das europäische Polizeiamt so einen "Mehrwert" für die Mitgliedsstaaten generieren.

Viele EU-Länder haben dem Papier zufolge darauf hingewiesen, "dass die Anwendung des mit der PNR-Richtlinie eingeführten Systems nur auf eine Auswahl bestimmter Flüge innerhalb der EU eine Reihe von erheblichen Nachteilen mit sich bringt". Vor diesem Hintergrund wäre es sinnvoll, nach "praktikablen Alternativen zu suchen", die der EuGH-Entscheidung "gerecht werden könnten".

Laut einem Bericht betreffen beim Bundeskriminalamt (BKA), das hierzulande als PNR-Zentralstelle fungiert, bisher 61 Prozent der Datensätze solche "Intra-EU-Flüge". Der Großteil der Sammelgrundlage würde beim strikten Befolgen der Linie der Luxemburger Richter von vornherein wegfallen. Das Polizeiamt hält diese Restriktionen für "nicht förderlich" im Sinne einer effektiven Strafverfolgung und dem Gewährleisten der öffentlichen Sicherheit, obwohl die Trefferquote für potenzielle Gefährder bei der Handhabe des Instruments etwa 2019 weit unter einem Promille lag.

Himmels-Rasterfahndung begrenzen

Jenseits einer dauerhaften terroristischen Notstandserklärung würden in dem Urteil keine anderen Möglichkeiten für den Einbezug von Flügen innerhalb der EU ausdrücklich genannt, bedauern die Tschechen. Einige Mitgliedsstaaten hätten aber argumentiert, dass die terroristische Bedrohung nicht leicht zu quantifizieren und selten auf einen bestimmten Zeitraum zu limitieren sei. Ein wirksames Begrenzen der Himmels-Rasterfahndung ließe sich möglicherweise erreichen, indem die Passagierdaten aller Intra-EU-Flüge durch einen automatischen Abgleich mit einschlägigen Datenbanken "gefiltert" werden.

Bei diesem Aussieben würden falsch-positive Ergebnisse anschließend durch Rückmeldungen der zuständigen Behörden beseitigt oder sogar von einer unabhängigen Stelle überprüft, heißt es weiter. "Es könnte argumentiert werden, dass eine solche Verarbeitung nicht unterschiedslos für alle Fluggäste gilt, solange nur Daten von Personen gespeichert werden, die bereits aktiv von den Strafverfolgungs- oder Justizbehörden gesucht werden". Zudem würden vorher zum Rastern keine speziellen Kriterien festgelegt und personenbezogene Daten anderer Fluggäste nicht gespeichert.

Die Ratsführung bittet die anderen Delegationen, "ihre Meinung zu einem solchen Filter zu äußern". Zugleich sollen sie sagen, ob ein solcher Ansatz angemessen wäre, wenn er nur auf Personen angewandt würde, die wegen Terrorismus gesucht werden, oder ob er auch bei schweren Straftaten genutzt werden könnte.

Sollten sich Daten aus Intra-EU-Flüge nicht länger pauschal auswerten lassen, lotet die tschechische Regierung alternativ ein selektiveres Vorgehen in diesem Bereich aus. Dabei stünden die Behörden aber vor einigen technischen, organisatorischen, ökonomischen und betrieblichen Herausforderungen, gibt sie zu bedenken. So müssten etwa spezielle Absprachen zum PNR-Transfer für ausgewählte Routen mit den relevanten Fluglinien getroffen werden.

Übermitteln ok, Verarbeiten nicht

Eine Lösung könnte den Überlegungen zufolge darin bestehen, die PNR-Erhebung durch Maßnahmen der nationalen Zentralstellen oder anderer Behörden einzuschränken. Diese müssten dann Passagierdaten von Flügen oder Flughäfen, die nicht für eine Analyse innerhalb des geltenden Zeitraums ausgewählt wurden, "unverzüglich und ohne jegliche Verarbeitung" löschen. So würde sich zumindest der Aufwand für die Fluggesellschaften nicht erhöhen. Spielraum hätten die Richter hier prinzipiell gelassen, indem sie für eine reine "Übermittlung" von PNR offenbar weniger strenge Vorgaben entwickelten als für eine tatsächliche "Verarbeitung".

Die Tschechen legen weiter nahe, das Urteil lasse die Möglichkeit offen, dass die PNR-Zentralstelle eines Landes Fluggastdaten und die Ergebnisse aus deren Verarbeitung "an andere Mitgliedstaaten weitergeben kann". Sollten dabei aber auch Listen ausgewählter Flüge übermittelt werden, "könnte dies zu Sicherheitsrisiken führen". Zudem wäre der Verwaltungsaufwand erheblich.

Minimum nach sechs Monaten

Eine "allgemeine, unterschiedslos für alle Fluggäste geltende Speicherfrist" von fünf Jahren darf es laut dem Urteil nicht mehr geben. Nach Ablauf von sechs Monaten sei die Sammelei "auf das absolut Notwendige" zu beschränken. Der Ratsvorsitz merkt dazu an: Die Daten, die für fünf Jahre aufbewahrt werden, müssten "in einem objektiven, wenn auch indirekten Zusammenhang mit der Vorratsspeicherung zum Zwecke der Bekämpfung von Terrorismus oder schwerer Kriminalität und der Beförderung von Fluggästen im Luftverkehr stehen".

"Welche anderen Umstände könnten in der Praxis einen objektiven Beweis für ein Risiko darstellen?", fragen die Tschechen daher. "Könnte die PNR-Zentralstelle neue, im Voraus festgelegte und für die künftige Verwendung zugelassene Kriterien verwenden, auch um bereits erhaltene (und für den anfänglichen Zeitraum gespeicherte)" Fluggastdaten "neu zu bewerten" und so doch länger aufzubewahren? Die Präsidentschaft sucht zudem nach "anderen Beispielen für eine direkte oder indirekte objektive" Verbindung etwa zu einer Terrorgefahr sowie nach Optionen, reine Inlandsflüge einzubeziehen. Zudem sollte unter Verweis auf die Richtlinie für den Datenschutz bei Polizei und Justiz nur restriktiv Akteneinsicht gewährt werden, um Gefährdern keine Einblicke in Auswahl- und Analyseverfahren zu geben.

(ea)